Circonscrire les paradis artificiels : production et gestion du problème mondial des drogues (1)

Perspectives Internationales 11/04/2014 0

 La construction d’un régime international de gestion des drogues

La question de la gestion internationale des drogues rassemble des problématiques complexes au carrefour de cadres référentiels d’action publique divers parfois concurrentiels. Dans cette Tribune publiée en deux parties, Déborah Alimi propose, dans un premier temps, de mieux comprendre comment cette question s’est érigée en problème mondial nécessitant la construction d’un régime international de gestion des drogues. Dans un second temps, devant le constant d’un marché illicite florissant et global, elle s’intéresse aux débats et enjeux contemporains en interrogeant la possibilité d’un réinvestissement alternatif de la question de la gestion des drogues.

Aux lendemains du centenaire de la première Convention internationale sur l’Opium (1912), la question de la gestion des drogues soulève encore nombre de frustrations et d’embarras. Malgré plus d’un siècle de certitudes statistiques, de recherches académiques et d’actions publiques, la question des drogues semble toujours autant emprunter les traits de l’énigme existentielle, du mystère scientifique et du problème politique. Enigme existentielle, elle éprouve les passions humaines: des gourous chamaniques aux « junkies », en passant par les guérisseurs indiens, le Club des Hachichins et les consommateurs actuels, les psychotropes accompagnent toutes sortes de maux humains tantôt les apaisant, tantôt les attisant. Mystère scientifique, ses effets – alignés sur ses dosages, font pénétrer aux confins des inconnues neurologiques mais aussi au cœur des douleurs et peines. Problème politique enfin, la question de la gestion des drogues et de son cadrage se pose encore aujourd’hui, se déclinant au croisement de plusieurs niveaux décisionnels, entremêlant plusieurs dimensions sectorielles, et alliant les problématiques de liberté individuelle, de santé publique, de sécurité internationale mais aussi surtout d’autorité étatique et des contours du licite.

Carrefour des plus grandes certitudes et perplexités, l’objet drogue peut être appréhendé à partir d’une importante diversité de cadrages[2]. Néanmoins, la particularité de cet objet réside dans la manière dont il a été socialement construit et progressivement mis sur l’agenda public international.  Si la substance drogue ne fait pas problème en tant que telle, ses modalités d’utilisation en revanche – qu’il s’agisse de ses modes de production, de consommation, ou de commercialisation, et les conséquences de ces usages définis comme abusifs, constituent le cœur des polémiques nourrissant les représentations collectives de l’objet et par ricochet, les modes d’intervention étatique dans ce domaine. Les psychotropes font problème non pas tant par leurs vertus hallucinogènes poussant certains à l’errance dans des paradis artificiels, que par le caractère labellisé « déviant » de ses utilisations (Becker, 1985) et par les « externalités négatives » (Poret, 2006) sous jacentes à ces usages. L’objet drogue est devenu un « problème mondial» à partir d’un processus complexe de mise en forme d’une réalité circonstanciée sur le mode dominant de la diabolisation de pratiques sociales jugées comme seules responsables de bouleversements moraux, sociaux, économiques et culturels profonds des corps infectés.

Si les plantes à effets psychogènes tels le pavot, le chanvre ou la coca ont été découvertes très tôt[3], dès le XIXe siècle, elles deviennent, au-delà d’une curiosité exotique, un objet de convoitise commerciale stimulant l’économie des puissances européennes. Rapidement cependant, l’aubaine commerciale deviendra sujet de discorde internationale exigeant des puissances dominantes la mise en place d’un système de régulation négocié. S’il y a deux siècles, les puissances européennes ont cru pouvoir réguler un commerce légitime d’une marchandise lucrative dont l’échange était limité aux usages médicaux et scientifiques aux profits des industries pharmaceutiques occidentales, elles ne semblent pas avoir anticipé la dérive d’un marché restreint vers des utilisations « abusives » débordant des cadres normatifs prévus et par conséquent les effets de ce débordement. A défaut de cerner ces paradis artificiels, on s’est surtout hâté dès les années 1960 à lutter contre « l’ennemi numéro un » des sociétés modernes, à entrer en guerre contre ce « fléau », ce « danger économique et social pour l’humanité » (Convention Uniques sur les stupéfiants, 1961, préambule). Face aux « junkies », aux « mafieux » ou encore aux cartels, l’Etat se doit de corriger ces comportements déviants par la « loi et l’ordre »[4] afin de préserver la survie de son territoire et de ses forces vives. Tout un arsenal institutionnel et organisationnel s’est mis en place à mesure que les pratiques déviantes se sont installées en profondeur dans les sociétés concernées. Or, contrairement aux apparences, si les objectifs affichés par les Etats en lice dans la gestion des drogues répondent à des exigences voire des impératifs moraux de protection de la santé et de la sécurité publique, la fabrication des politiques publiques internationales des drogues semble davantage est le fruit d’une construction sociale négociée entre puissances dominantes d’un « problème » débordant les frontières nationales de façon exponentielle (et inattendue ?) et, en parallèle, d’un processus complexe de mise en compétition d’acteurs étatiques aux intérêts hétérogènes, flous sinon inexistants dans ce domaine.

Si la question de la gestion des drogues inquiète toujours autant, c’est sans doute parce que l’objet n’a jamais vraiment été une priorité politique, mais bien plutôt un construit problématique à partir d’un consensus mou autour d’objectifs décidés semble-t-il en décalage d’une réalité sociale circonstanciée. En effet, la consommation abusive de stupéfiant reste stable et limitée à un nombre restreint de la population. En revanche, les modalités d’usage ne cessent de se diversifier et de devenir plus risquées: la poly-consommation, l’accessibilité accrue de nouvelles substances psychoactives grâce à internet, les effets exogènes du narcotrafic (violence systémique, corruption par exemple) masquent des maux sociaux plus profonds et complexes à résoudre (problèmes structuraux, inégalité face aux services de santé et d’éducation, dysfonctionnements judiciaires ou policiers etc.)[5]. Parier sur la gestion des drogues comme priorité électorale n’est pas nécessairement un pari gagnant – les bénéfices de la réussite étant compromis par les coûts et risques associés à une tentative de réponse. Or aujourd’hui ce sont bien ces coûts qui pèsent et nous rattrapent pour ainsi dire, des confins des Andes aux côtes de l’Afrique de l’Ouest en passant par les rues des villes occidentales. Le marché illicite persiste, la lutte également et pourtant le « problème mondial » est toujours là.

 Des stupéfiants nous savons finalement peu de choses sinon leurs caractéristiques pharmaceutiques, des  estimations économiques [6] et les mythes moralisateurs sur les dangers qui les entourent. Pourtant, un foisonnement d’expertises ainsi que toute une littérature académique principalement anglo-saxonne et récemment latino-américaine et européenne, aident à la compréhension d’un sujet tantôt de criminologie, tantôt de sociologie, d’économie, de politique publique ou encore plus rarement de relation internationale. Au croisement des deux dernières disciplines susmentionnées, nous aspirons à contribuer modestement à mieux comprendre ce phénomène de l’illicite et ses modalités d’appréhension. A partir d’une revue de la littérature et d’un travail empirique[7] nous proposons d’établir une chronologie synthétique des dispositifs internationaux de gestion du « problème » des drogues afin d’interroger les ressorts sociaux et politiques d’une mise en agenda d’un phénomène illicite de criminalité organisée transnationale. Nous tenterons ainsi de dégager dans un premier temps les dynamiques de problématisation et de mise en gestion de l’objet drogue. Nous tacherons ensuite de mettre en lumière les enjeux contemporains de l’apparente renégociation des principes et modalités fondamentaux du cadre référentiel dominant dans lequel se fonde la gestion internationale contemporaine des drogues, et de questionner plus avant la possibilité d’une construction inédite d’un paradigme alternatif.

La construction d’un régime international de gestion des drogues

Habiter les « paradis artificiels » relève d’une liberté individuelle propre à chacun ; semer les jardins peuplant ces paradis s’apparente à la fois au désir d’ailleurs, à l’obstination du gain souvent, à la défiance la plupart du temps ; dessiner les contours de ces lieux du « goût de l’infini »[8] humain, circonscrire ces espaces de déviance, constitue enfin un défi, surtout lorsque ces paradis ne sont accessibles qu’à ceux qui les ont déjà peuplés. Jugés lieux de perdition, d’errance, ces espaces méconnus bien qu’ancestraux menacent sans cesse d’amener pour ainsi dire de l’autre côté, que ce soit celui de l’hallucination, de la maladie, de la moralité, de la frontière ou bien encore de la légalité. Débordant les cadres des règles du socialement acceptable, ces espaces fuyants ont été rapidement catégorisés comme des espaces de déviance devant être recadrés. Ces paradis artificiels fuyant les contours de la normalité seront ainsi sans cesse rattrapés, nous semble-t-il, par le souci de rationaliser ou plutôt de normaliser (au sens de soumettre à des normes) ce qui est à l’intérieur du cadre régissant de ce qui est (socialement) acceptable et ce qui ne l’est pas. Comprendre les dynamiques à l’œuvre dans la formation d’un régime international de gestion des drogues nécessite ainsi d’apprécier en quoi l’objet drogue fuit les cadres sociaux établis et fait problème d’une part, et d’autre part, dans quelle mesure cette problématisation a pu produire les justifications nécessaires à une mise en agenda publique. Aussi aurons-nous le souci au fil de ce premier développement de souligner le poids des représentations collectives de l’objet drogue dans la mise en place d’un régime international de gestion de l’illicite[9].

Contrairement aux apparences, les usages de stupéfiants n’ont jamais été prohibés mais bien plutôt contrôlés. Dans ce sens, il ne s’agit pas nécessairement d’interdire tout usage, mais de les ordonnancer de façon à réguler les activités autour d’une marchandise presque comme les autres. Les travaux scientifiques spécialisés sur cette question distinguent trois grandes périodes dans la mise en place d’une « configuration » internationale de gestion des drogues[10]. La période 1920-1930 délimite un espace économique et sanitaire d’usages contrôlés des substances psychotropes fonctionnant à partir de règles communes pour tous les Etats; la période 1960-1980 parachève le système juridico-légal en place tout en durcissant et déviant l’objet initial du contrôle – il ne s’agit plus de contrôler les usages définis comme légaux mais bien de faire la « guerre » aux usages illicites en prenant ce qu’on pourrait appeler un tournant prohibitionniste et sécuritaire ; enfin les années 2000 représentent à la fois une période de remise en cause des politiques de mano dura adoptées jusqu’alors et de dilution du problème dans un agenda plus vaste aux contours référentiels plus modulés sinon flous.

De l’aubaine commerciale à la discorde : l’émergence d’un nouvel objet de régulation internationale.

L’entrée de l’objet drogue sur l’agenda international ne répond pas initialement à des logiques d’intérêts publics voire humanitaires (au sens large de protection des populations), mais bien à des logiques de compétition entre Etats dominants. On date les débuts de la politisation de l’objet drogue au niveau international à la première Convention internationale sur l’opium de 1912 -signée aux lendemains des Guerres de l’Opium (1839-1842 et 1858-1860) opposant les puissances européennes (Royaume-Uni, France et Etats-Unis) à la Chine minée par une toxicomanie grandissante et défavorisée par un système d’import/export déséquilibré. Comme l’ont démontré remarquablement nombre d’études[11], cette convention est le fruit d’une confluence extraordinaire d’intérêts commerciaux entre les trois puissances de l’époque : la Chine (résistante à l’importation d’opium anglais des Indes), le Royaume-Uni (contraint à prendre le contrepied de ses politiques commerciales) et les Etats-Unis (soucieux de limiter la contrebande d’opium venant des Philippines et d’interdire la consommation sur son territoire). Cette confluence d’intérêts économiques rendit possible la délimitation d’un commerce légal et légitime de l’opium restreint aux usages médicaux et pharmaceutiques. Aubaine commerciale, les substances psychotropes constituaient alors un marché émergent devant être régulé de façon à préserver les intérêts des puissances dominantes en jeu. Les travaux  de François-Xavier Dudouet (1999 ; 2009) retraçant la genèse du « contrôle international des drogues » font référence en France et soulignent bien les logiques économiques de cette première période séparant la première session de la Commission des Stupéfiants en 1921 à la signature de la Convention sur la limitation de la fabrication des stupéfiants de 1931.

En effet, la recherche de Dudouet éclaire les enjeux de cette première période en démontrant comment le « contrôle international des drogues » (CID) évolue d’un espace faiblement structuré à une configuration fortement organisée qui impose à l’ensemble de la planète une économie dirigée des stupéfiants. L’émergence du CID repose sur une équation simple : limiter l’offre à la demande « légitime » et « licite » des substances placées sous le contrôle de ceux-là même qui définissent en même temps qu’ils en détiennent le monopole, les usages « légitimes » des stupéfiants soit ceux limités aux utilisations scientifiques et médicales. Cette équation se résout à partir d’une « objectivation statistique » des besoins de la consommation légitime et des capacités de fabrication légales, entreprise par une organisation d’expertise créée à cet effet sous l’égide de la Société des Nations, la Commission consultative du trafic de l’opium[12]. La dangerosité des drogues prévalant aujourd’hui au rang des justifications de l’intervention publique ne constituait alors pas un argument a priori de l’investissement étatique. La Convention de 1931 institutionnalise une distinction entre usages « légitimes » au profit des professionnels de santé, désigne les acteurs autorisés à de tels usages tout en entérinant un rapport de force entre délégués de puissances représentées aux sessions de la Commission créée à cet effet. L’illégitime se définit à contrario de la norme alors décidée. Une typologie stratégique est élaborée distinguant les Etats « fabricants » des Etats « consommateurs », et catégorisant au sein des Etats fabricants les motifs de la fabrication[13]. L’objectivation statistique est alors instrumentalisée dans le but de fixer et de légitimer un rapport de force. Apparait « un lien structurel entre la formation de la configuration globale du CID, compris comme un espace de relations d’interdépendances entre un nombre déterminé d’acteurs, et les représentations des enjeux qui organisent cette configuration et désignent les acteurs autorisés à y prendre part » (Dudouet, 1999 : 416)[14].

Ces premières conventions représentent finalement une mise en forme de la réalité, qui établit des classements, fixe des usages, trace des frontières et désigne des acteurs, soit la création d’un appareil de pouvoir contraignant sans que toutefois les populations aient été consultées ni que les acteurs en lice partagent les mêmes objectifs, que ce soit la lutte contre l’abus des drogues (Etats-Unis) ou la préservation d’intérêts économiques (Royaume-Uni). L’appareillage institutionnel mis en place par un groupe restreint d’élite étatique est alors fondé sur un principe de « surveillance globale à titre préventif » en vertu duquel les Etats seraient comme « prisonniers » des règles établies et objectivées dans les Conventions signées. Le système de CID installe un circuit universel et clos de limitation de l’offre définie comme légitime (Dudouet, 2009 : 142). Or, en limitant l’offre licite aux besoins médicaux tout en encourageant une consommation légitime minimale des drogues, le régime décidé empêche le développement du marché visé vers la satisfaction de nouveaux besoins, dont ceux non reconnus médicalement. Par conséquent, l’offre destinée à la consommation illégitime sort de la responsabilité de l’Etat et devient celle d’acteurs extérieurs « déviants » et défiant l’autorité et l’ordre publics.

De l’exportation d’une logique répressive à l’universalisation de la lutte

A mesure que les usages illégitimes s’étendent, les principaux enjeux ayant motivé la construction d’un régime international de gestion des substances psychotropes à savoir la régulation de l’offre licite, se voient dépassés, concurrencés par de nouveaux objectifs : la lutte contre les abus et usages illicites de façon à préserver le système monopolistique en place et le contrôle de l’Etat. Au-delà des objectifs affichés de protection des populations, le droit économique évolue à posteriori en un droit répressif. La période 1960-1980 marque alors un tournant tant dans la configuration organisationnelle que dans les enjeux du contrôle des drogues. L’émergence de la toxicomanie[15] et surtout les phases de consommation endémiques d’héroïne et de crack/cocaïne aux Etats-Unis[16] modifieront en profondeur l’acception de l’objet drogue. Si chacune de ces endémies se sont propagées selon des logiques sociales, ethniques et géographiques différenciées, chacune ont été étroitement associées à l’épanouissement de pratiques jugées déviantes de jeunes « laisser pour compte », « antisociaux » et « antipatriotiques » et à la marginalisation de certains groupes sociaux  perçus comme « amoraux et dangereux ». Les mythes des jeunes noirs et immigrés prêts à tout pour une dose[17], des groupes anticapitalistes « junkies » préférant Woodstock au Vietnam, des mafieux étrangers pullulant les rues sombres des mégapoles[18] peuplèrent les écrans et esprits américains.

Dans une société américaine en pleine transformation[19], le trafic et la consommation de stupéfiants font alors office d’alternatives sociales et existentielles. Ces endémies donnent la preuve à mesure qu’elles le renforcent, d’un marché parallèle d’offre illicite de stupéfiants en expansion (Koutousiz,1996), contrôlé et administré par des réseaux d’acteurs hétérogènes et transnationaux désignés comme « criminels», et maintenu par une demande « déviante » jugée dérangeante sinon dangereuse à l’ordre public. Le lien entre drogue et crime devient quasiment indiscutable[20] aussi bien pour l’opinion publique que pour les décideurs politiques. Les stupéfiants firent office de catalyseur des peurs et des doutes ravalés de la Prohibition, le contexte politique a fait le reste : la drogue constitue un « fléau » (Nadelmann, 1993) difficilement porté par des minorités que les ligues morales protestantes américaines s’empressent de condamner et de dénoncer aux autorités publiques. La thématique drogue s’utilise alors comme outil électoral, voire une priorité politique, brandie par des entrepreneurs moraux qui en appellent à une réponse politique ferme, exigeant « loi et ordre»[21]. Nixon, tout en reconnaissant les risques politiques de son initiative mais sous la pression des entrepreneurs et groupes d’intérêt majoritairement d’ordre religieux déclare alors en 1969 la « guerre contre les drogues » (Musto, 1999).

La dynamique monopolistique engagée dans la période précédente se poursuit mais cette fois ses enjeux ne sont plus ceux de la constitution d’une économie contrôlée, mais de la préservation d’une position de contrôle de l’Etat sur des acteurs concurrents. La focale se déplace: les distinctions de statut entre pays fabricants et pays consommateurs, et usages légitimes et illégitimes s’estompent au profit d’une opposition de fait entre pays de l’offre illicite et pays de la demande illicite. Il ne s’agit alors plus de contrôler le marché de stupéfiants manufacturés mais de réprimer un marché illicite concurrent beaucoup plus important et « dangereux », non seulement pour l’ordre international de régulation établi mais surtout pour les ordres publics nationaux. S’arrogeant le rôle d’entrepreneur moral à vocation universelle (Andreas, Nadelmann, 2006), les Etats-Unis de Nixon promeuvent un droit répressif des Etats sur le marché illicite concurrent. Jouant de leur position de puissance mondiale, les Etats-Unis reprennent le schéma précédent en investissant la scène onusienne afin d’enclencher et d’exporter une approche dite prohibitionniste de lutte globale et non plus seulement de contrôle international des drogues. Le choix d’une guerre contre la drogue[22] unilatérale visant à éradiquer l’offre illicite et prévenir les usages illégitimes imposa rapidement une forme de coopération transfrontalière. Priorité interne, la gestion des flux de stupéfiants se construit en « problème mondial » à partir d’un travail d’exportation idéologique et normatif de la part d’une puissance dominante[23], générant au niveau international, une lecture commune du phénomène mais surtout, engageant un consensus international autour de la nécessité de gérer ce problème avant qu’il ne devienne endémique.

L’institutionnalisation d’un paradigme sécuritaire.

La configuration internationale de gestion des drogues se consolide autour d’un espace de représentation unifié du problème drogue : « l’ennemi numéro un » naguère américain est accepté comme un « fléau », un « danger  économique et social pour l’humanité » (1961, préambule). Cette acceptation partagée se matérialise au cœur de trois outils juridiques centraux, négociée sur les bases d’un consensus international plutôt mou, répondant davantage aux intérêts et besoins unilatéraux des puissances dominantes « victimes » du marché illicite plutôt qu’à une rationalisation des intérêts communs de toutes les parties prenantes. Ainsi, la Convention Unique sur les stupéfiants de 1961, ses protocoles de 1972 et la Convention des Nations Unies contre le trafic illicite de stupéfiants et de substances psychotropes de 1988 contraignent les parties prenantes à réduire et limiter la production, trafic et consommation illicites de stupéfiants listés suivant des critères de dangerosité. Des « gardiens » institutionnels à vocation universelle sont créés : la Commission des Stupéfiants (CND) supervise les traités et surveille les engagements politiques associés, l’Office des Nations Unies contre la Drogue et le Crime (ONUDC) coordonne les efforts nationaux dans la mise en place des dispositifs de lutte prévus par ces traités, et l’Organe International de contrôle des stupéfiants (OICS) évalue l’application de ces derniers. Sur 30 ans s’est déployé un « régime global de prohibition » (Andreas, Nadelmann : 2006) aux contours normatifs rigides, larges et ambitieux mais dont les faiblesses, selon certaines critiques[24], résident à la fois dans son ambition, son imprécision catégorique arbitraire, sa vision « universaliste » en porte à faux avec la diversité des réalités locales et enfin par le fait qu’en matière de droit pénal, la mise en œuvre demeure à la discrétion des Etats souverains.

La gestion commune du problème drogue est alors facilitée par la mise en place de dispositifs précis : (i) le développement d’une administration centralisée à Vienne pour le niveau international, auprès du pouvoir exécutif pour les capitales ; (ii) une prise de décision s’affichant comme fondée sur une expertise statistique et scientifique dont le monopole réside à Vienne mais aussi à Washington[25] et dont la nomenclature est harmonisée avec la mise à disposition de formulaires et enquêtes standardisées; (iii) la mise en place d’un corps de professionnels transnationaux spécialisés dans « la gestion des inquiétudes » (Bigo, 2005) travaillant à partir de la surexploitation de données, l’échange d’information et la coordination de leurs répertoires d’action. Ainsi, c’est tout un arsenal international de lutte affublé d’un catalogue d’outils juridique, programmatique et d’expertise qui s’est construit, flanqué de doublons nationaux créés suivant le modèle dominant exporté mais fonctionnant avec des capacités et des ressources plus ou moins importantes, et surtout défendant des intérêts différenciés et localisés. De façon schématique, les acteurs au front pourraient se comprendre selon la hiérarchie suivante : un commandement de puissances derrière les Etats-Unis, et le G8 (et actuellement de plus en plus la Russie), des lieutenants de coordination régionale tel la Commission inter-américaine de Contrôle d’Abus des Drogues, des soldats nationaux chargés de la mise en œuvre (agences ou services ministériels spécialisés), et enfin des arbitres et vigiles internationaux (organes onusiens) qui veillent au respect des règles et au suivi des opérations à travers  les outils de la dénonciation («naming, shaming, blaming ») et de la recommandation.  Plus à l’écart de la prise de décision, une communauté plus mutine rassemblant des ONG, des comités d’experts et des scientifiques critique et juge de l’efficacité des stratégies appliquées.

La configuration globale du CID tel qu’il s’observe aujourd’hui semble donc le résultat non plus seulement d’un travail de négociation dans un espace interrelationnel de puissances aux intérêts concurrents, mais surtout d’un travail d’exportation de normes. Ce travail s’est effectué par un entrepreneur moral dominant activant un processus de socialisation au niveau international (Finnemore, Sikking, 1998), dans un contexte de consensus mou autour d’une question qui, certes ne constitue pas une priorité électoralement parlant, mais qui s’impose par la force de ses coûts. Comme nombreux chercheurs tendent à le souligner[26], l’intervention publique en matière de drogue se justifie à partir des « externalités négatives » imposées (Poret, 2006), qui au-delà des effets psycho-pathologiques de la consommation individuelle de stupéfiants ont des effets économiques, sanitaires (VIH, Hépatites C) et systémiques interrogeant la capacité de l’Etat à gérer « l’ennemi ». Depuis les années 1960, malgré quelques périodes de stabilisation, le marché parallèle de la drogue n’a eu de cesse de s’étendre, de se diversifier et de se renforcer, dessinant une nouvelle carte mondiale à partir des zones illégales de production, de transit et de consommation de stupéfiants.

Le développement du narcotrafic s’est surtout accompagné de l’épanouissement tant au niveau local qu’au niveau transnational, d’«organisations autonomes fortement structurées, qui utilisent la violence pour capter à leur profit des ressources sociales, qui entrent en relations collusives avec les pouvoirs officiels et qui participent activement, de ce fait à la [re]configuration des sociétés dans lesquelles elles agissent »[27]. Ces groupes criminels organisés tendent à s’arroger de facto les attributs régaliens de contrôle des territoires et populations, tandis qu’ils réussissent à infiltrer les tissus institutionnels de l’Etat, les brèches des systèmes de communication et de transport mondiaux, et les failles du système financier international. Corruption, flux financiers illicites, blanchiment d’argent voire même terrorisme se sont progressivement affichés comme les revers bien réels des paradis artificiels. Plus loin, à l’instar de la Guinée Bissau, de l’Afghanistan ou encore de certaines régions du Guatemala et du Mexique, les groupes criminels font office de « proto-Etat »[28] voire sont parvenus à mettre en place un « narco-Etat »[29], concurrençant directement l’Etat dans ses fonctions les plus propres de détenteur monopolistique de la violence légitime sur un territoire donné. En cela, le narcotrafic comme phénomène des plus visibles de la criminalité organisée transnationale[30] fait problème avant tout parce que son marché parallèle interroge aussi et sans doute surtout la capacité intrinsèque des Etats à contrôler leur territoire et à y maintenir l’ordre légal qu’ils ont eux-mêmes décidé d’imposer.

Les politiques publiques internationales privilégiant le registre de la prohibition des usages définis comme illicites, ont pu alors se comprendre comme une tentative étatique (vaine ?) de sécuriser le monopole de la violence légitime et de maintenir l’ordre établi. Or l’adoption d’une politique de mano dura  de réduction de l’offre a de façon inattendue renforcé l’«ennemi »[31]. La destruction des matières premières du trafic et la lutte policière et militaire contre l’insécurité ont poussé les criminels à faire preuve d’une plus grande ingéniosité dans la manière de contourner la légalité, d’une plus grande diversité de produits dans l’approvisionnement du marché et d’une plus grande violence dans le maintien de leur monopole « illégitime » de la violence sur leur territoire parallèle. Dès les années 1990, tandis que l’insuffisance des programmes de prévention et de traitement ne parviennent pas à faire réduire une demande illicite de plus en plus importante et répandue, la production se déplace selon les logiques du balloon effect[32] confortant la reproduction des acteurs de l’illicite qu’il soit des consommateurs goûtant aux paradis artificiels, des citoyens tentés par les profits de l’économie parallèle (paysans, mules, dealer urbains), ou des responsables publics (policiers, juges, soldats, maires etc.) incités à des pratiques corrompues. Le problème des drogues n’est plus alors seulement le fait d’une toxicomanie aigüe, mais la manifestation la plus visible d’une entreprise plus vaste de criminalité organisée transnationale qui se lit de plus en plus comme le syndrome de maux socio-économiques et politiques structuraux plus profonds.

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Pour la suite, merci de consulter la seconde partie de cet article publiée dans la Tribune suivante.

Déborah ALIMI

Déborah ALIMI (deborah.alimi@malix.univ-paris1.fr) est doctorante à l’Ecole doctorale de science politique de l’Université Paris 1 Panthéon Sorbonne et membre du Centre européen de sociologie et de science politique (CESSP). Cet article s’appuie sur une recherche doctorale en cours sous la direction de Mr. Jean-Louis Briquet, consacrée aux évolutions contemporaines des modalités de gestion internationale des stupéfiants.

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[2]Voir en particulier LAMPE, “The Interdisciplinary dimension of the study of organized crime”, in Trends in Organized Crime, 9/3 (Printemps 2006): 77-95; et PERSEIL, RINCK, Le cadrage politique de la drogue : autour de Howard S. Becker, Paris : Pepper, 2004. 

[3] Sur l’évolution des usages des drogues, voir  KOUTOUZIS, Atlas mondial des Drogues, PUF, Paris, 1996, chapitre II, pp. 9-38, et LABROUSSE,  Géopolitique des drogues, Presses Universitaires de France, « Que sais-je ? », 2004.

[4] Vocabulaire nixonien de la campagne présidentielle américaine de 1968. Voir HODGSON, PAGE, An American Melodrama: the Presidential Campaign of 1968, London: Page Publishers, 1969 et REISS, “Crime, Law and Order as Election Issues”, Transaction, Oct. 1968.

[5] Rapport mondial sur les drogues 2013, ONUDC, 2013.

[6] Principalement développées par l’Office des Nations Unies contre la Drogue et le Crime (ONUDC) et le Département , les statistiques concernant la production, la consommation et le trafic de stupéfiants ne sont que des estimations fortement dépendante d’une part des systèmes d’information dont les Etats se dotent, et d’autre part de la nature illicite de l’objet. Plusieurs études pointent du doigt le caractère limité de ces données (voir notamment, REUTER et GREENFIELD, “Measuring Global Drug Markets: how good are the numbers and why should we care about them?”, in World Economics, Vol. 2, n.. 4, October–December 2001, p. 155-174) tandis que certaines organisations non gouvernementales comme la Drug Policy Alliance élaborent leur propres statistiques concurrençant les chiffres dits officiels de l’ONUDC.

[7] Ce travail empirique de terrain se compose au moment de l’écriture de cet article d’un travail de révision d’archives de la Commission des stupéfiants (CND) et de la Commission inter-américaine de contrôle d’abus des drogues (CICAD), de deux séries d’entretiens auprès d’experts et d’acteurs politiques impliqués dans la gestion internationale des drogues, ainsi que de trois  missions d’observation participante à Vienne (CND-2013 et 2014) et à Washington (Organisation des Etats Américains, Département d’Etat américain, Office of National Drug Control Policy – 2013).

[8] BAUDELAIRE, « Le poème du Haschisch », in Les Paradies artificiels, Gallimard, Livre de poche classique, Paris, 1964, p. 101.

[9] Nous utilisons le terme illicite pour signifier un acte contraire à la loi et/ou à la morale commis dans la conscience de la transgression, le secret ou la discrétion, et l’effort continu de contournement des lois ou de ses applications et sans que tous les ressorts ayant mené à cet acte soient nécessairement et clairement stipulés contraires à la loi( par exemple, utilisation de vide juridique dans un cas de blanchiment d’argent). Le terme illégal sera employé dans son utilisation juridique stricte à savoir un acte clairement défini et statué comme contraire à la loi et punissable en conséquence.

[10] Voir notamment pour la littérature française, DUDOUET, Le  grand deal de l’opium, La politique international des drogues, histoire du marché légal des stupéfiants, Paris, Editions Syllepses, 2009.

[11] Pour une étude précise de cette période, voir notamment DUDOUET, op.cit., 2009, et « La formation du contrôle international des drogues » in Déviance et Société, Vol. 23, N°4, 1999. Sur les Guerres de l’Opium en particulier, voir BEECHING, The Chinese Opium War, Londres, Hutchinson, 1975 et BEROUD, « Les guerres de l’opium dans la Chine du XIXe  siècle », in Psychotropes, vol. VI, n.3, hiver 1991.

[12] Créée par l’Assemblée de la Société des Nations lors de sa première session en 1920 et mise en œuvre à partir de 1921, cette Commission est le premier organe intergouvernemental spécialisé sur le contrôle international des drogues.  Initialement chargée de contrôler les échanges, la Commission veille à la bonne application des conventions et propose au Conseil de la SDN ce qui permettrait d’améliorer l’application des traités. Elle se compose de 30 Etats membres dont les Etats-Unis, le Royaume-Uni, la France, l’Italie, le Japon, l’Inde, la Bolivie et le Mexique. Pour une présentation détaillée de cette Commission, voir : DUDOUET, op.cit. 1999, p.400 – 404

[13] Les pays qui fabriquent pour l’exportation (Allemagne, France, Pays-Bas, Royaume Uni, Suisse), pour leurs propres besoins (Etats-Unis, Japon, Russie) et pour une faible partie de leurs besoins (Italie).

[14]Jusqu’en 1931, deux projets s’opposent. D’un côté un système de quote-part défendu par le Royaume-Uni, instaurant le monopole des principaux fabricants qui se répartiraient le marché des pays dits consommateurs- ce qui reviendrait pour Dudouet à entériner un état alors de fait ; de l’autre une libre concurrence, contrôlée entre les fabricants, régie par un système de certificat destiné à surveiller la légitimité des commandes, le plan Crane défendu par les Etats-Unis. Les deux projets tendent à créer une « configuration oligopolistique » du marché mondial des stupéfiants manufacturés, plafonné par les besoins médicaux et limité par les autorisations des Etats.

[15] Sur l’évolution de l’essor des pratiques toxicomanes en Europe, INGOLD, « Les toxicomanes en Europe: Épidémiologie et ethnographie » in EHRENBERG, Individus sous influence, Paris, Esprit, 1991, pp.257-270.

[16] Se reférer notamment à HUNT and CHAMBERS, The Heroin Epidemics: A Study of Heroin Use in the United States, 1965-75, New York: Spectrum Publications, 1976; MUSTO and SLOBODA, “The Influence of Epidemiology on Drug Control Policy‘, Bulletin on Narcotics, 2003, Vol. 55, Nos. 1 et 2, pp. 9-22; et HICKMAN, “The diffusion of heroin epidemics: Time to re-visit a classic” in  International Journal of Drug, Washington D.C., 2006.

[17] BOURGOIS, In search of respect, Selling crack in El Barrio, Cambridge/New York, Cambridge University Press, 2003 et FRIMAN, “The Great Escape? Globalization, Immigrant Entrepreneurship and the Criminal Economy”, in Review of International Political Economy , Vol. 11, No. 1 (Feb., 2004), pp. 98-131

[18] Sur l’histoire des groupes criminels organisés aux Etats-Unis, voir KELLY, CHIN, SCHATZBERG, Handbook of Organized Crime in the United States, Greenwood Press, 1994, Part III, p. 251-331.

[19] L’entrée de stupéfiants dans l’économie clandestine américaine s’opère au cœur des Trente Glorieuses, alors que l’économie américaine devint peu à peu une économie de service, amenant la baisse des revenus, le développement de banlieues pauvres, et la proéminence d’une fracture sociale particulièrement à Détroit, Chicago, New York et Washington. MUSTO, Drugs in America: A Documentary History, New York: New York University Press, 2002.

[20] Sur le lien causal drogue-crime, voir notamment MACCOUN, KILMER, REUTER, “Research on Drugs-Crime Linkages: The Next Generation”, in Toward a Drugs and Crime Research Agenda for the 21st Century, Washington, DC, 2003, pp.65-95; WHITE, GORMAN, “Dynamics of the Drug-Crime Relationship”, In Crime and justice, 2000, Vol. 1, pp. 151–218, Washington, DC; ADLER, GREENBERG, “Crime and addiction: an empirical analysis of the literature, 1920-1973”, Contemporary Drug Problems, 3, 1974, pp. 221-70; BECKETT, “Setting the public agenda: street crime and drug use in American politics”, Social problems, Vol. 41, No. 3, 1994, pp. 425-447.

[21] HODGSON, PAGE, An American Melodrama: the Presidential Campaign of 1968, London: Page Publishers, 1969 et REISS, “Crime, Law and Order as Election Issues”, Transaction, Oct. 1968.

[22] Cette stratégie d’éradication de l’offre a pour objectif affiché de limiter la consommation illicite grâce à une action couplée visant la réduction des quantités disponibles et l’augmentation dissuasive des coût de production et de vente parallèle.  En pratique, elle sera  dirigée essentiellement vers les pays dits de l’offre à travers des dispositifs de coopération militaire planifiés (Plan Colombia-1999, Plan Merida-2007) visant la destruction des plants, d’aide financière et technique notamment pour encourager le développement de cultures alternatives, et d’échanges d’information et de coopération des systèmes d’intelligence et de police afin d’interrompre par des saisies de marchandises et arrestations de criminels la chaine du trafic illicite. Dans les pays dits de la demande, elle exigera la criminalisation des consommateurs mais également des mesures préventives et de traitement pour endiguer les conséquences sanitaires voire sécuritaires.

[23] Sur les processus d’internationalisation des pratiques américaines et construction d’un paradigme sécuritaire, voir notamment NADELMANN, Cops across borders : the internationalization of US criminal law enforcement, Pennsylvania State University Press, 1993 ; ANDREAS, NADELMANN, Policing the Globe: Criminalization and Crime Control in International Relations, Oxford University Press, 2006 ; DUDOUET, Le  grand deal de l’opium, La politique international des drogues, histoire du marché légal des stupéfiants, Paris, Editions Syllepses, 2009 ; KLEIMAN, CAULKINS, HAWKEN, Drugs and Drug Policy, What Everyone Needs to Know, Oxford Press, 2011.

[24] Se référer aux travaux de David BEWLEY-TAYLOR, en particulier, “Challenging the UN drug control conventions: problems and possibilities”, in International Journal of Drug Policy, 2003, 14 (2): 171-177 ; avec JELSMA , «Regime change: Re-visiting the 1961 Single Convention on Narcotic Drugs », in International journal of drug policy, Vol. 23-1 (Janvier 2012):72-81, et The Limits of Latitude – the UN Drug Control Conventions, Series on Legislative Reform of Drug Policies Nr. 18, TNI/IDPC March 2012.

[25] Le Département d’Etat américain est en effet la seule administration nationale ayant établi à ce jour des statistiques d’ordre international, évaluant ou a contrario critiquant les efforts des autres pays dans ce domaine, la où les autres pays se limitent à l’élaboration de statistiques nationales voire régionales. L’ International Narcotics Control Strategy Report (INCSR) est un rapport annuel du Département d’Etat au Congrès qui mesure les efforts en matière de lutte contre la drogue des pays désignés en vertu du Foreign Assistance Act.

[26] En particulier PORET, « Vers une analyse économique des politiques publiques des drogues ? » in Revue Française d’économie, Vol. 20 n.4, 2006, p. 161-203.

[27] Briquet, J-L,  « Les mafias », Politix, n° 49, premier trimestre 2000, p.9.

[28] Felbab-Brown V,“Transnational Drug Enterprises: Threats to Global Stability and U.S. National Security”, Brookings Institutions, October 2009 ; “Building Resilience Against Organized Crime”, Interregional Dialogue on Organized Crime and State-Capture, Brookings Institution’s, February 2011.

[29] Le terme de « narco-state » n’a pas de définition officielle. Il s’agit d’un terme obsolète utilisé à la fois par les administrations américaines, les média occidentaux et les mouvements insurrectionnels financés par le trafic de drogue pour décrire les pays tombés sous une production ou un commerce illicites de stupéfiants de masse. Certains chercheurs tels Jordan et Paoli, Greenfield et Reuter ont tenté de définir plus avant cette notion en délimitant les conditions sous lesquelles un pays pouvait être considéré comme étant un ‘narco-state ». Voir à cet égard JORDAN, Drug Politics: Dirty Money and Democracies, Norman: University of Oklahoma Press, 1999 et PAOLI, GREENFIELD, AND REUTER, The World Heroin Market: Can Supply Be Cut?, Oxford University Press, 2009.

[30]En particulier, FINCKENAUER, “Problems of Definition: What Is Organized Crime?”, in: Trends in Organized Crime, 8-3 (2005):  63-83 ; HAGAN, “ Organized crime and organized crime: indeterminate problems of definitions”, in Trends in Organized Crime, Vol. 9 -4 (été 2006): 127-137; KENNEY, “The Architecture of Drug Trafficking: Network Forms of Organisation in the Colombian Cocaine Trade “, in Global Crime, Vol. 8-3 (2007): p.233–259; KOKOREFF, « Trafics de drogues et criminalité organisée : une relation complexe », in Criminologie, vol. 3-2 (2004) : 9-32; Madsen, F., Transnational organized crime, New York,  Routledge, 2009

PAOLI, ”The Paradoxes of Organized Crime”, in Crime, Law and Social Change, 37, 1, 51-97, 2002.

[31] Sur l’impact des politiques de contrôle, voir notamment MALTZ,Measuring the Effectiveness of Organized Crime Control Efforts, Chicago: Office of International Criminal Justice, University of Illinois at Chicago, 1990.; CASTLE, “Measuring the impact of law enforcement on organized crime”, in Trends in Organized Crime, Vol. 11-2 (Juin 2008): 135-156.; MORSELLI, PETIT, “Law-Enforcement Disruption of a Drug Importation Network “, in Global Crime , Vol.8-2, 2007: 109-130; Madsen, F., Transnational organized crime, New York,  Routledge, 2009; FELBAB-BROWN,“Building Resilience Against Organized Crime”, Brookings Institution’s, 10/02/11.

[32] Désigne une logique de vases communicants : l’éradication des plantations et la traque des cartels dans un espace donné parvient à réduire temporairement l’offre, se traduit par l’augmentation des prix du produit fini dans les rues européennes ou américaines. Cela dit, la hausse des prix encourage de nouvelles plantations dans d’autres régions à moindre coûts, d’où une extension de la production au Pérou et en Bolivie et un déplacement des cartels de Colombie au Mexique. Le problème ne disparaît pas, il se déplace.

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