Responsabilité de protéger et immunité juridictionnelle de l’ONU : un duo à la croisée du droit et de la politique

Perspectives Internationales 26/01/2014 0

En juin et septembre 2013, la Cour européenne des droits de l’Homme (CEDH) et la Cour Suprême des Pays-Bas ont rendu deux décisions dans deux procédures distinctes mais étroitement liées, tant par les faits qu’elles traitent que par l’influence de l’une sur l’autre. Ces deux affaires ont pour toile de fond le massacre de Srebrenica, perpétré en 1995 par l’armée de la Republika Srpska, que la FORPRONU, l’armée de protection de l’ONU, en sous-nombre et sous-équipée, n’avait pu empêcher. Malgré une demande de soutien aérien par le commandant de la FORPRONU, l’ONU n’avait pas eu recours à des frappes aériennes décisives. Plus de 7 000 musulmans bosniens perdirent la vie au cours de ce massacre. Dans sa décision Stichting Mothers of Srebrenica et autres c. Pays-Bas[1], la CEDH avait à se prononcer sur l’immunité retenue par les juridictions hollandaises en faveur de l’ONU. La Cour Suprême, avait, quant à elle, à examiner les obligations des Pays-Bas sur une base de l’ONU qu’ils administraient et où les soldats hollandais (Dutchbat) avaient forcé des musulmans bosniens à quitter lors de l’attaque de l’armée de la Republika Srpska. Les avis exprimés dans cette tribune sont les opinions personnelles de l’auteur. Ils ne peuvent en aucun être attribués à la Cour européenne des droits de l’Homme ni engager celle-ci.

Ces deux affaires posent la question récurrente de l’immunité des organisations internationales et des États concourant à leurs actions. Toutefois, le problème surgit ici dans un contexte nouveau. En effet, l’immunité y est confrontée à la notion (certes anachronique) de « responsabilité de protéger » et, plus exactement, à l’obligation de prévenir un génocide.

Bien que la CEDH ait expressément délimité la portée de sa décision[2], les enjeux internationaux et politiques de ces deux affaires n’en demeurent pas moins importants ; la pléthore de références à la Cour internationale de justice (CIJ) n’en est qu’un indice. En outre, il est difficile de ne pas être tenté par un rapprochement trop facile avec le conflit en Syrie et les atermoiements qui l’entourent.

Immunité ou impunité ?

Différentes raisons peuvent entrainer une immunité. Toutefois, empêcher tout contrôle juridique implique nécessairement un risque d’impunité laissant les victimes et familles de victimes dans des situations insoutenables. Il est difficile de trouver buts plus légitimes que la paix et la sécurité internationales pour justifier, comme l’a fait la CEDH, l’immunité juridictionnelle de l’ONU. Pourtant, la décision de la Cour Suprême hollandaise semble apporter un équilibre en ouvrant la voie de la responsabilité étatique. 

Une immunité au nom de la paix et de la sécurité internationales

La CEDH était confrontée à une toute nouvelle question dans l’affaire Stichting Mothers of Srebrenica, celle de la possible immunité de l’ONU pour une opération menée dans le cadre du Chapitre VII de la Charte des Nations Unies. En effet, l’article 105 de la Charte dispose que « l’Organisation jouit, sur le territoire de chacun de ses Membres, des privilèges et immunités qui lui sont nécessaires pour atteindre ses buts[3]. » Les requérants insistant sur la dernière partie de la phrase soutenaient que cette immunité n’était que fonctionnelle et non absolue. Il est marquant que le raisonnement de la Cour de Strasbourg commence par noter la multitude d’opinions divergentes sur cette question pour finalement conclure par une considération aux implications hautement politique : « soumettre les actes et omissions du Conseil de Sécurité aux juridictions nationales, reviendrait à permettre aux États d’interférer avec l’accomplissement des missions clés de l’ONU, y compris la conduite effective de ses opérations. »[4] Voici donc le but légitime qui pourrait permettre de « valider » cette immunité : en réduire la portée risquerait d’interférer avec le maintien de la paix et de la sécurité internationales. Le raisonnement semble évident. Pourtant, de là à en conclure que les missions fondamentales du Conseil de sécurité impliquent nécessairement une immunité absolue, il y a un pas que la CEDH ne franchit pas sans difficulté.

En effet, un autre point aurait pu poser problème dans l’acceptation de l’immunité de l’ONU devant les cours hollandaises : l’absence de toute autre juridiction compétente. Le seul recours ouvert aux requérants aurait été devant une commission spéciale dont la création était prévue par l’accord sur le statut de la FORPRONU[5]. Elle ne vit jamais le jour. Dans deux arrêts précédents[6], la CEDH avait considéré que l’absence d’un recours alternatif posait problème. Si les différences dans les faits traités lui permettent de ne pas avoir à opérer un complet revirement, c’est tout de même une sérieuse limitation [21] [LM2] qu’elle apporte ici à sa jurisprudence antérieure. S’appuyant sur la CIJ, elle indique que l’absence d’alternative ne constitue pas ipso facto une violation du droit d’accès à un tribunal[7]. Pourtant, il semble bien que les juges de Strasbourg ne soient pas entièrement satisfaits de cette conclusion puisqu’ils précisent – là où rien ne les y obligeait – que la Convention sur les privilèges et immunités des Nations Unies pourrait être interprétée comme requérant la mise en place d’un organe de règlement des conflits. La question est évacuée par une constatation simple et évidente : les Pays-Bas ne peuvent pas être tenus pour responsables de cet état de fait[8]. On ne peut que remarquer que cette conclusion aurait pu arriver bien plus tôt dans le raisonnement. Les développements additionnels laissent ainsi à penser que l’absence de recours pour les familles des victimes de Srebrenica continue de déranger. Un sentiment d’impunité persiste.

La responsabilité des Dutchbat

Dans l’affaire Stichting Mothers of Srebrenica, les requérants alléguaient notamment qu’accepter l’immunité de l’ONU permettrait aux Pays-Bas de se défausser de leurs responsabilités en « rejetant la faute entière » sur l’ONU[9]. La décision de la Cour Suprême hollandaise, dans une procédure tout à fait différente, semble pencher résolument dans le sens opposé. En effet, suivant un arrêt de la CEDH[10], elle a conclu, qu’à la fois, l’ONU et les Pays-Bas avaient le « contrôle effectif » et que la conduite des soldats hollandais pouvait donc également être attribuée aux Pays-Bas[11]. Les Pays-Bas peuvent être tenus responsables de la conduite de leurs soldats alors même que ceux-ci opéraient dans le cadre d’une résolution du Conseil de sécurité. Dans un élan de volontarisme juridique, la Cour Suprême a trouvé un début de réponse à la gênante impunité. Ce qui ne peut être fait au niveau international a trouvé une solution au plan national. Ce n’est certes pas l’ONU en tant que telle qui est concernée ici mais, pour les familles des victimes de Srebrenica, il est certain que cette décision constitue un début de réconfort.

 D’aucuns ont avancé qu’une telle décision pourrait dissuader les États de participer aux futures opérations de l’ONU au risque de se voir contraints d’indemniser plus tard de possibles victimes. Revient ici l’idée plus que dérangeante que le fait de devoir rendre des comptes serait un frein, une dangereuse contrainte. Il est cependant difficile d’accorder du crédit à un tel discours, en particulier lorsqu’il s’agit de la responsabilité d’un État devant ses propres juridictions nationales (la responsabilité d’une organisation internationale posant des difficultés autres). On y entend plutôt les propos alarmistes tendant à justifier une complète impunité. On notera en outre que, bien que ce n’ait pas été l’objet de sa décision, la Cour Suprême a laissé la porte ouverte à une possible future attribution de la responsabilité à l’ONU en soutenant l’idée d’une double attribution.

La nature des faits reprochés lie également les deux affaires. En effet, dans les deux cas, l’immunité de l’ONU et/ou les Pays-Bas est examinée dans le cadre d’un des pires crimes qui puissent être commis, le génocide, et à son absence de prévention.

Immunité contre responsabilité de protéger

L’humanité a-t-elle un devoir de protéger les êtres humains? Comme le « droit d’ingérence » dont elle est l’héritière, on fait appel à la notion de « responsabilité de protéger » en toutes circonstances et à n’importe quel escient. Cette théorie a pourtant une existence juridique bien éloignée des implications que les médias ou les hommes politiques tentent de lui prêter. Deplus, l’idée de prévention qu’elle suppose prend une forme particulière lorsqu’elle porte sur le crime de génocide.

La « responsabilité de protéger » : notion juridique ou invention politico-médiatique ?

La théorie de la « responsabilité de protéger » fait partie des plus mal comprises et des plus galvaudées. Pendant juridique d’un devoir moral politiquement affiché, on l’a vu renaitre notamment à l’occasion de la crise en Lybie et du conflit syrien[23] . Concept essentiel du droit international pour certains, néo-impérialisme pour d’autres, on la trouve dans tous les médias, dans la bouche de tous les politiques sous sa forme morale : on ne peut pas regarder mourir une partie de l’humanité sans réagir.

La responsabilité de protéger est officiellement née à l’Assemblée nationale des Nations Unies en 2005. D’une façon générale, elle repose sur l’idée que la communauté internationale a le devoir de prévenir les crimes de masse que sont génocides, crimes de guerre, nettoyages ethniques et crimes contre l’humanité. Cependant, elle n’est en aucune manière une carte blanche qu’il suffirait de brandir pour aussitôt aller légalement « sauver » la population d’un autre État souverain. Le premier pilier de la responsabilité de protéger concerne l’État dont la population est concernée : chaque État a la responsabilité de protéger sa population. D’autre part, à aucun moment, la responsabilité de protéger ne prévoit d’intervention militaire en dehors du chapitre VII de la Charte des Nations Unies. Il est donc absurde de chercher à s’en servir pour contourner un blocage à l’ONU. Une résolution du Conseil de sécurité n’en est pas moins indispensable. En revanche, cette théorie est intéressante en ce qu’elle est la plus récente tentative de réponse à un problème récurrent : le droit international actuel ne permet qu’une punition a posteriori là où, bien souvent, il parait humainement, moralement inacceptable de ne pas agir préventivement. En termes simples, elle va à l’encontre du laisser faire.

Le cas particulier du génocide : une obligation de prévention ?

Le crime de génocide est à considérer à part. L’interdiction du génocide est une norme de jus cogens[12]. Si la prévention d’un génocide devait également être reconnue comme telle, cela ouvrirait théoriquement la porte à une possible intervention humanitaire légale[13]. La décision de la CEDH aurait pu être l’occasion de clarifier le statut de cette obligation puisqu’elle y met en balance l’immunité de l’ONU et la nature particulière de l’accusation portée par les requérants. Cependant, et d’une façon quelque peu déstabilisante, la CEDH ne fait pas la différence entre obligation d’interdire et obligation de prévenir un génocide, se contentant de rappeler qu’elle a déjà accepté la première comme norme de jus cogens[14]. Cette question est rapidement évacuée grâce à l’intervention d’une autre distinction : celle entre action civile ou pénale. En effet, la CEDH, s’appuyant sur le droit international et la jurisprudence de la CIJ, conclut qu’une action civile n’entraîne pas nécessairement la levée d’une immunité pour la seule raison qu’elle est fondée sur une allégation de violation particulièrement grave d’une norme de droit international, fut-elle de jus cogens[15]. En mettant l’accent sur la nature de l’action, la CEDH évite opportunément de se pencher plus avant sur celle de l’obligation de prévenir un génocide. C’est peut-être à nouveau auprès des juridictions hollandaises qu’il faudra chercher une solution puisqu’une seconde branche de l’affaire Stichting Mothers of Srebrenica, dirigée contre les Pays-Bas cette fois, est toujours pendante devant elles.

 A la question « à qui l’ONU rend-elle des comptes ? », la réponse reste donc « personne ». Il faudra pourtant bien apporter une réponse au sentiment d’impunité insupportable. Des solutions juridiques sont envisageables et envisagées mais, comme souvent au niveau international, elles ne pourront avoir de réalité que si le politique le décide.

                                                                                                                                                             Marie LAUR

Marie LAUR est diplômée de droit international et européen à l’université de Toulouse I Capitole. Elle se spécialise ensuite en droits de l’Homme et droit des étrangers. Elle est actuellement juriste à la Cour Européenne des Droits de l’Homme.

[1] Stichting Mothers of Srebrenica et autres c. Pays-Bas, no 65542/12, CEDH 2013

[2] Elle n’a pas pour but de déterminer les responsabilités dans le massacre de Srebrenica. Ibidem, §…

[4] Ibid, §154

[5] Ibid, §162

[6] Waite et Kennedy c. Allemagne [GC], no 26083/94, CEDH 1999‑I ; Beer et Regan c. Allemagne [GC], no 28934/95, 18 février 1999

[7] Stichting Mothers of Srebrenica et autres c. Pays-Bas, no 65542/12, CEDH 2013, §164

[8] Ibidem, §165

[9] Ibid, §113

[10] Al-Skeini et autres c. Royaume-Uni [GC], no 55721/07, CEDH 2011

[11] Dutch Supreme Court affirms that Dutchbat acted unlawfully in Srebrenica, Tom Dannenbaum, Blog of the European Journal of International Law, 8 septembre 2013

[12] Une norme de jus cogens est une« norme acceptée et reconnue par la communauté internationale des Etats dans son ensemble en tant que norme à laquelle aucune dérogation n’est permise et qui ne peut être modifiée que par une nouvelle norme du droit internationale général ayant le même caractère » Convention de Vienne de 1969, Article 53

[13] Mothers of Srebrenica: The Obligation to Prevent Genocide and Jus Cogens – Implications for Humanitarian Intervention, Manuel ventura et Dapo Akande, Blog of the European Journal of International Law, 6 septembre 2013

[14] Stichting Mothers of Srebrenica et autres c. Pays-Bas, no 65542/12, CEDH 2013, §157 ; Jorgić c. Allemagne, no 74613/01, ECHR 2007‑III

[15] Stichting Mothers of Srebrenica et autres c. Pays-Bas, no 65542/12, CEDH 2013, §158


 

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