« Ne siffle pas à l’intérieur ! » : James Wasserstrom vs ONU

Perspectives Internationales 26/06/2013 0

A l’heure où Julian Assange, Bradley Manning et Edward Snowden font la une de l’actualité, Perspectives Internationales vous propose de revenir sur le cas beaucoup moins médiatique de James Wasserstrom. Pour Ismaïl Régragui, la singularité de cette situation ainsi que l’importance des enjeux qu’elle soulève permettent d’aborder un aspect précis des relations internationales. 

Les superstitions ont la vie dure

Dans la longue liste des superstitions populaires et théâtrales, on retrouve souvent l’interdiction de siffler dans un endroit clos. Cela fait déjà sourire les lecteurs aux esprits les plus cartésiens même si l’éventualité de la véracité du dicton les préoccupe toujours un peu. Et s’il n’y avait vraiment rien de bon pour les whistleblowers[1] à siffler dans ces « endroits clos » que sont les organisations et/ou groupes sociaux auxquels ils appartiennent ? Ne sont-ils pas inévitablement voués à la stigmatisation ? Alors que Julian Assange, Edward Snowden ou Bradley Manning constituent aujourd’hui les exemples les plus connus en la matière, il est ici intéressant de se pencher sur le cas plus particulier de James Wasserstrom.

 Itinéraire d’un paria

« Il n’y a aucune conséquence pour les auteurs de représailles alors qu’il y a d’énormes risques pour les lanceurs d’alerte, alors où est l’incitation à se manifester pour nettoyer toute corruption ou désordre que vous mettez en lumière? »[2]  James Wasserstrom[3]

James Wasserstrom compte près de trente ans de carrière aux Nations Unies. Entre 2002 et 2007, il était fonctionnaire en poste au sein du bureau de contrôle des entreprises d’utilité publique au Kosovo. Partie intégrante du mandat de l’UNMIK (United Nations Interim Administration Mission in Kosovo), ce volet anti-corruption n’a rien d’exceptionnel dans une mission de maintien de la paix somme toute classique et en place depuis 1999.

Il était donc bien de la responsabilité de Wasserstrom d’alerter l’OIOS[4] (Office of Internal Oversight Service) lorsqu’en 2006, il reçut de sérieuses informations concernant une corruption à haut niveau entre le gouvernement kosovar et les responsables onusiens de l’UNMIK. Le scandale portait sur pas moins de 500 millions de dollars de pots-de-vin pour des contrats frauduleux.

Quelques mois plus tard sonna l’heure des représailles. Après avoir réduit ses effectifs de façon à rendre quasi-impossible la poursuite de son travail, la direction de l’Unmik lança une enquête pour mauvaise conduite à l’encontre de Wasserstrom. L’épisode s’acheva en juin 2007 avec l’arrestation de l’Américain par la police de l’ONU : « […] son domicile est fouillé, son bureau déclaré scène de crime et une affiche avec sa photographie est postée dans toute la mission [Unmik]. Il devient du jour au lendemain persona non grata […] »[5]

De la singularité du cas Wasserstrom

La vraie question se situe précisément dans ce qui distingue et rend unique le cas Wasserstrom en comparaison à des lanceurs d’alerte comme Snowden ou Manning. Ces derniers ont dénoncé des pratiques jugées anti-démocratiques dans des domaines dits sensibles (la défense et les renseignements). De plus, ils évoluaient dans le cadre d’organisations gouvernementales où rien n’encourage explicitement la dénonciation ni ne garantit la protection que cela nécessite en définitive. Ils étaient tenus à ce fameux « devoir de réserve ».

Or « [r]évéler une fraude quand est en droit de le faire n’est pas la même chose que révéler un dysfonctionnement dans un service alors que l’on est tenu au devoir de réserve[6]. » C’est en cela que le cas de James Wasserstrom est différent. Il faisait partie d’une organisation internationale multilatérale dont l’existence-même est censée concourir, entre autres, à l’éradication de la corruption, l’établissement de règles de droit universellement acceptées, une gestion éthiquement responsable de la chose publique, etc. De plus, depuis 2006, l’ONU a mis en place un programme intitulé « Protection against retaliation » (Protection contre les représailles), destiné à « mettre en place la protection d’individus qui signal[eraient] de mauvaises conduites[7] » au sein de l’organisation. L’acte de James Wasserstrom était donc triplement vertueux : (1) il s’acquittait de son travail de fonctionnaire en charge de la lutte contre la corruption en dénonçant une pratique prohibée et avérée ; (2) les conditions structurelles de l’ONU l’encourageaient à remplir son « devoir […] de signaler toute infraction des règles de l’Organisation [des Nations Unies] » avec le « droit d’être protégé contre des représailles.»[8] ; (3) il faisait partie d’une organisation dont la symbolique et l’image se basent avant tout sur l’éthique, le droit et la justice. James Wasserstrom était non seulement dans son droit mais avait surtout toute la légitimité pour s’exprimer, dans un cadre censé lui être propice et au sein d’une organisation ayant comme crédo des principes de vertu. Est-ce à dire que l’alerte est irrémédiablement considérée comme une forme de déviance, suscitant ainsi l’incompréhension ?

Sociologie de la trahison et déviance

Eloignons-nous  quelque peu des éléments proprement factuels de l’affaire pour entrer dans une dimension théorique qui nous permettra d’approfondir notre analyse très concrète de ce qui est ici en jeu pour l’ONU.

Un écart à la norme

Selon Sébastien Schehr, « les actes que cette pratique [d’alerte] recouvre […] confrontent tout lanceur d’alerte à la question du respect des normes régissant la « bonne » pratique du lien social au sein de l’ensemble concerné. […] La ‘révélation’ dont le lanceur d’alerte est l’auteur est généralement perçue par les autres membres de l’organisation (collègues, encadrement, direction) comme une trahison, c’est-à-dire comme une violation majeure des conventions ayant trait à la confiance et à la loyauté[9]. »

Le lanceur d’alerte onusien n’a-t-il donc aucun moyen d’échapper à la loi d’airain de son administration bien que celle-ci soit en contradiction avec la règle officiellement prônée ? Il existe bien la possibilité d’un recours au Bureau d’éthique de l’ONU dans le cadre du programme « Protection contre les représailles ». Mais, dans les faits, «  le Bureau d’éthique a reçu 343 demandes de lanceurs d’alerte pour la protection contre les représailles à la date du mois de juin 2013 mais seulement 1% d’entre elles ont été finalement considérées comme de véritables situations de représailles. » Le fossé entre la norme instituée et la norme existante est donc considérable, renforçant l’idée d’une résistance de l’administration onusienne au changement, même lorsque celui-ci a justement pour but d’améliorer son image.

Le lanceur d’alerte sifflera trois fois

La littérature relative aux lanceurs d’alerte nous indique que le lanceur d’alerte prend d’abord la parole de l’intérieur de l’organisation pour attirer l’attention de l’opinion sur une pratique précise, enclenchant ainsi un processus de marginalisation à son encontre (au contraire du dissident institutionnel qui arrive à la prise de parole seulement après ce processus de marginalisation)[10]. Dans son cas, James Wasserstrom a d’abord attiré l’attention sur des pratiques de corruption en tant que membre de cette organisation avant d’en être ensuite progressivement rejeté.

La deuxième phase se fait à l’extérieur de l’organisation, après les représailles à l’égard du lanceur d’alerte. Ce dernier a recours à l’opinion publique, la prenant à témoin de sa situation pour s’engager dans une bataille de légitimation de son acte de déviance. Il lui faut pour cela communiquer sur des principes vertueux qui dépassent sa propre situation personnelle, qui mettent en lumière des enjeux qui concernent l’ensemble de l’opinion. L’universalité de ces préoccupations est d’autant plus aisée à démontrer dans le cas de l’ONU. C’est pourquoi « [les lanceurs d’alerte] font […] valoir la dimension désintéressée de leur action […] ainsi que l’aspect public, moral et éthique de leur dénonciation. […] Leur mode de défense revient finalement à transformer leur transgression en un acte de dévouement et par ce biais d’affirmer la légitimité de leur prise de parole[11]. » C’est tout l’objet de la campagne médiatique menée par Wasserstrom après sa sortie de l’administration onusienne.

Nous ajoutons à cette perspective théorique une troisième phase qui a trait à la particularité du cas Wasserstrom ainsi qu’au fonctionnement de l’ONU. Désormais chargé de la lutte contre la corruption au sein de l’ambassade des Etats-Unis à Kaboul, James Wasserstrom, Américain, a non seulement décidé de convaincre l’opinion publique mais il a aussi impliqué les États-Unis dans une énième croisade contre l’ONU. Car bien qu’ayant gagné son procès contre l’administration[12], Wasserstrom, en guerre contre ce qu’il considère comme une culture organisationnelle, a officiellement demandé au Secrétaire d’Etat John Kerry de diminuer de 15% la contribution américaine au budget de l’ONU[13]. Ce recours à un allié est possible pour tout lanceur d’alerte dans le cadre d’une organisation lambda mais ici, dans le cas précis de l’ONU, la composante intergouvernementale ajoute une singularité au cas étudié. Le fonctionnaire international n’a, en principe, aucune étiquette nationale mais celle-ci n’est en réalité jamais décollée. L’appartenance nationale prime dans la nomination, dans les rapports bureaucratiques onusiens et, ici, constitue un capital que le fonctionnaire peut mobiliser à son avantage. En interpellant ses supérieurs hiérarchiques, en faisant appel à l’opinion publique et en mobilisant son gouvernement, James Wasserstrom a donc sifflé trois fois.

Le risque de tensions ravivées entre les Etats-Unis et l’ONU

Wasserstrom, en bon connaisseur de la maison ONU, a vu juste. Au-delà de savoir si le Département d’État le suivra dans sa démarche, hypothèse au demeurant peu probable, il est intéressant de réfléchir aux marges de manœuvre très limitées du Secrétariat Général. Le point sensible de l’Organisation a toujours résidé dans ce rapport quasi-tutélaire vis-à-vis des États-Unis, qui ont présidé à sa destinée et qui, parmi les cinq membres du Conseil de Sécurité, ont en réalité une parole proportionnelle à leur poids international malgré le sacro-saint principe d’égalité entre les Etats. Avec 22% de part du budget de l’ONU, les Américains sont les premiers contributeurs au fonctionnement de l’Organisation. Javier Perez de Cuellar et Boutros Boutros-Ghali peuvent attester de cette réalité et des difficultés financières et politiques engendrées lorsque la droite néoconservatrice américaine (en général hostile au multilatéralisme onusien lorsqu’elle ne le dicte pas) décide que la ligne politique de l’ONU ne lui convient plus et qu’il faut la sanctionner par un arrêt de la contribution annuelle[14]. Les lanceurs d’alerte ne sont donc pas logés à la même enseigne que les fraudeurs au sein de l’ONU et il en va de même pour les Etats car Wasserstrom aurait été moins bien loti si son protecteur avait été un pays plus modeste. Les conséquences politiques et financières d’une énième brouille avec les Etats-Unis seraient ainsi coûteuses pour l’ONU et son Secrétaire général. Il ne fait aucun doute que Wasserstrom bénéficierait d’un avantage de taille s’il réussissait à s’assurer le soutien indéfectible de son administration actuelle ; plus encore, s’il parvenait à convaincre des sénateurs républicains traditionnellement hostiles à la bureaucratie onusienne et qui, eux, en cas de majorité au Sénat, auraient leur mot à dire sur le vote du budget américain alloué à l’ONU[15].

« Les cordonniers sont toujours les plus mal chaussés » : un déficit d’image pour l’ONU ?

Une organisation dépendant quasi-exclusivement du bon vouloir de ses membres pour fonctionner politiquement et financièrement n’a que très peu de ressources propres. A son exécutif (ici le Secrétariat général) revient le rôle ingrat de concilier les positions pour, très souvent, être le bouc-émissaire des échecs incombant, en réalité, aux réflexes souverainistes des États[16]. Les ressources politiques propres à l’ONU proviennent en réalité de sa capacité à structurer l’environnement normatif, à définir les termes du sujet. Pour le dire autrement, c’est comme si elle dessinait les limites du terrain sur lequel se déroule la partie et qu’elle décidait des grands principes qui régulent le jeu. L’Onu, par son rôle discursif et sa politique de communication est ainsi un entrepreneur de normes. C’est tout le sens de ces quelques phrases de John Ruggie, professeur de relations internationales à Harvard, rapportées par Frederic Eckhard (ancien porte-parole de Kofi Annan) au sujet du rôle de Kofi Annan : « [j’ai] réalisé que l’ONU n’a, à proprement parler, pas de pouvoir et pas de ressources majeures mais ce qu’elle a, c’est une capacité à structurer la pensée, à rendre audibles des aspirations, à légitimer certaines normes et pratiques ou en délégitimer d’autres. La plupart des autres Secrétaires généraux se sont concentrés sur les efforts de médiation et les préoccupations bureaucratiques sans comprendre que le pouvoir des idées et des assertions normatives est vraiment ce qui rend l’ONU unique[17]. »

Son image et son rôle discursif étant les principales ressources de l’ONU, il existe un risque important qu’une réputation ternie se traduise par un déficit politique. D’autant plus que ce qui est considéré comme la « communauté de destin » de l’ONU (les États qui la composent et ses peuples) n’est en rien comparable à celle d’une nation. La marge de manœuvre de l’exécutif onusien est ainsi très limitée. Les scandales médiatiques l’ayant concerné sont nombreux, contribuant à le décrédibiliser : accusations contre les casques bleus sur leurs terrains de déploiement, malversations du programme « Oil for food » destiné à l’Irak de Saddam Hussein, pots-de-vin présumés pour  l’attribution du marché de rénovation du bâtiment principal de l’ONU au fils de Kofi Annan. Avérées ou pas, ces affaires ont jeté l’opprobre sur l’Organisation et ont nécessité un réajustement de sa stratégie de communication.

C’est dans ce contexte que « Protection against retaliation » était censé combler le déficit d’image accumulé par la bureaucratie onusienne. En institutionnalisant la surveillance des fonctionnaires entre eux, en légitimant la dénonciation de la corruption, l’ONU croyait pouvoir à nouveau édicter une norme qui permettrait de modifier les schémas de pensée et, en définitive, les pratiques. Toutefois, et le cas Wasserstrom l’illustre, il n’y a pas plus contre-productif et décrédibilisant qu’une bonne résolution que l’on ne tient pas. En ne garantissant pas la protection des lanceurs d’alerte contre les représailles dont ils font l’objet, l’ONU s’expose et subit ce que nous appelons un « boomerang réputationnel ».  Pour le dire plus simplement, lorsque l’on nettoie maladroitement une tâche, on ne la fait pas disparaître. On ne peut au mieux que l’étaler.

La trahison du « Nous »

Le programme « Protection against retaliation », cette bonne résolution de l’ONU, n’était-il pas, quoi qu’il en soit, voué à l’échec ? Non pas parce qu’il aurait été mal défini, ou mal mis en place mais, tout simplement, parce que la pratique de délation (aussi vertueuse soit-elle) qu’il encourage sera toujours connotée négativement. La fuite, la trahison, c’est la menace de l’ordre collectif par un individu, électron libre, dont on ne peut anticiper les actions. Le seul moyen de les prévenir c’est de brandir la menace d’une humiliation sans égale en cas de passage à l’acte. C’est tout le sens des représailles du groupe à l’égard du lanceur d’alerte. « Révéler un secret, quitter un groupe ou une organisation, se convertir… ne sont pas seulement des actes que l’on peut assimiler à des ruptures « en soi » : ce sont donc aussi des violations de la confiance et de la loyauté escomptées dans toutes les relations qui constituent un « Nous ». […] De par son acte, le transgresseur est donc perçu par ses coreligionnaires comme ayant franchi la limite, la frontière qui les sépare de l’extérieur : stigmatisé comme traître, la rupture devient alors effective, ouvrant la voie à un ensemble de sanctions et de représailles. Cette transgression est ainsi vécue comme un acte contre le « Nous », comme un rejet de ce qui constitue sa spécificité. »[18]

Finalement, ce qu’illustre le cas Wasserstrom, c’est l’irrémédiable stigmatisation du whistleblower car, aussi vertueuses soient la démarche de l’individu, la nature de l’organisation, les garanties apportées, l’acte de trahison, le fait de dénoncer, sera toujours négativement connoté.  Ce qui nous semblait irrationnel l’est moins. Le dicton populaire deviendrait alors sagesse : et s’il n’y avait vraiment rien de bon à siffler à l’intérieur ?

Ismaïl REGRAGUI

 Ismaïl REGRAGUI est le fondateur et rédacteur en chef de Perspectives Internationales. Doctorant en sciences politiques, spécialité relations internationales à l’Institut d’Etudes Politiques de Paris, il est rattaché au Centre d’Etudes et de Recherches Internationales (CERI).  Sa thèse, entreprise sous la direction de Guillaume Devin, porte sur la nature et les usages de la communication de l’ONU aussi bien pour l’accomplissement de ses missions que pour la construction et la consolidation de sa légitimité. Il a publié, en avril 2013, “La diplomatie publique marocaine : une stratégie de marque religieuse ?” aux éditions L’Harmattan (collection Histoire et perspectives méditerranéennes), ouvrage récompensé par le prix du meilleur mémoire de master en relations internationales de l’Ecole de Management de Grenoble.

Bibliographie

 Ouvrages 

 ECKHARD, Frederic. Kofi Annan : a spokesperson’s memoir. New-York : Ruder Finn Press, 2013. 264 p.

BOUTROS-GHALI, Boutros. Mes années à la maison de verre. Paris : Fayard, 1999. 549 p.

Articles 

GLADSTONE, Rick. Aggrieved U.N. whistle-blower seeks withholding of american funds. New-York Times. 8 avril 2013.

GOP (Governement Accountability Project). UN issues groundbreaking whistleblower policy. Document en ligne : http://www.whistleblower.org/press/press-release-archive/2005/355-un-issues-groundbreaking-whistleblower-policy [accédé le 21 juin 2013]

LEE, Timothy B. Snowden, Manning : pourquoi sont-ils devenus des lanceurs d’alerte ? The Washington Post in Courrier International. 14 juin 2013.

SCHEHR, Sébastien. L’alerte comme forme de déviance : les lanceurs d’alerte entre dénonciation et trahison. Déviance et Société, 2008/2 Vol.32, p.149-162.

SIMON, Marie. Les lanceurs d’alerte sont-ils des délateurs ? L’Express, 18 juin 2013.

SMITH, Adèle. L’Onu accusée d’étouffer les scandales. Le Figaro, 11 avril 2013.

TILOUINE, Joan. Ces lanceurs d’alerte qui font trembler Etats et entreprises. RFI, 17 juin 2013.

Vidéos 

SALOOMEY, Kristen. Panel says UN failed to protect whistleblower. Al Jazeera. Document en ligne : http://bcove.me/j4verv4y [accédé le 20 juin 2013]

Sites web 

Organisation des Nations Unies : www.un.org

UN justice (organisation non-gouvernementale) : www.unjustice.org


[1] Faisant référence au dénonciateur, à celui qui siffle, donc qui lance l’alerte en français.

[2] En anglais dans le texte : ” There are no consequences for retaliators and there are enormous risks for whistleblowers, so where’s the incentive to come forward and clean up whatever corruption or mess you uncover ? “

[3] Reuters. Tribunal orders United Nations to pay $65,000 to whistleblower. 20 mars 2013 : http://www.reuters.com/article/2013/03/20/us-un-kosovo-whistleblower-idUSBRE92J1EY20130320 [accédé le 21 juin 2013]

[4] Bureau d’enquêtes interne sur les fraudes à l’ONU.

[5] Adèle SMITH. L’Onu accusée d’étouffer les scandales. 11 avril 2013 : http://www.lefigaro.fr/international/2013/04/11/01003-20130411ARTFIG00649-l-onu-accusee-d-etouffer-les-scandales.php [accédé le 21 juin 2013]

[6] Sébastien Schehr. L’alerte comme forme de déviance : les lanceurs d’alerte entre dénonciation et trahison. p.157.

[7] Organisation des Nations Unies. Protection against retaliation for reporting misconduct and for cooperation with duly authorized audits or investigations. 19 décembre 2005. ST/SGB/2005/21

[8] Schehr. Op.cit. p. 149

[9] Ibid.

[10] Schehr. Op.cit.p.152.

[11] Ibid. p.157

[12] Le jugement  rendu par un panel de l’ONU en mai 2013 lui a accordé 65 000 dollars de dommages et intérêts mais c’est beaucoup moins que les 3,2 millions de dollars qu’il réclamait initialement.

[13] Rick Gladstone. Aggrieved U.N. Whistle-Blower Seeks Withholding of American Funds. New York Times.  8 avril 2013 : http://www.nytimes.com/2013/04/09/world/aggrieved-un-whistle-blower-seeks-withholding-of-us-funds.html?ref=bankimoon&_r=0  [accédé le 21 juin 2013]

[14] Idem pour l’Unesco suite à la reconnaissance de la Palestine comme Etat membre.

[15] Ce sont ces mêmes sénateurs que Kofi Annan et son équipe ont réussi à convaincre pour amener les Etats-Unis à régler leurs arriérés de paiement s’élevant à 1 milliard de dollars au début des années 2000.

[16] « Le poste des secrétaires généraux a été intentionnellement conçu à la fois comme essentiel et sans pouvoir. Son titulaire n’a guère son mot à dire sur ce qui se passe dans la plus grande partie du système des Nations Unies et ne dispose pas de moyens financiers. » Boutros, BOUTROS-GHALI. Mes années à la maison de verre. p.20.

[17] Frederic Eckhard. Kofi Annan : a spokesman’s memoir. p.68

[18] Schehr. Op.cit. p.151.

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