La politique climatique du Parti Démocrate du Japon, une rupture par rapport au Parti Libéral Démocrate ?

Perspectives Internationales 08/03/2013 0

« Penser vert » n’est pas chose nouvelle dans l’archipel japonais. Cette tendance ne fera que s’accélérer dans un pays qui peine encore à se relever de la catastrophe nucléaire de Fukushima et qui se doit de mettre en œuvre de nouvelles politiques énergétiques, viables et harmonieuses. A l’approche du prochain sommet trans-Pacifique sur les énergies de Vancouver (Avril 2013), cette étude dresse un portrait de ce qui pourrait peut-être servir de modèle aux autres pays d’Asie du Nord-Est en matière d’écologie.

Dans le cadre du Protocole de Kyoto de 1997, entré en vigueur en 2005, le Japon s’est engagé à réduire ses émissions de gaz à effet-de-serre (GES) de 6% sur la période 2008-2012 par rapport au niveau de 1990. Dans la définition de ses politiques environnementales, le pays se fixe de façon récurrente l’objectif d’une société peu émettrice de carbone (low carbon society), réduisant ainsi la définition de la préservation de l’environnement à la lutte contre le réchauffement climatique. C’est en cela que nous parlerons de politique climatique, et non de politique environnementale.

L’action sur la consommation d’énergie constitue le   levier d’action privilégié pour atteindre les objectifs de Kyoto : en effet, 70% des émissions de GES proviennent de la combustion de ressources fossiles. La politique climatique est donc intimement liée aux enjeux énergétiques, et il est évident ici que le Japon a fait le choix d’une politique volontariste. Ce constat se retrouve dans le dernier livre blanc du Ministère de l’Environnement : « The government’s effort against global warming has changed significantly. I [Ozawa Sakihito, Ministre de l’Environment] have been working on global warming countermeasures with a strong resolve to turn Japan into a society free of fossil fuels » (Ozawa, 2010). La question énergétique japonaise est considérablement sensible, ce qui explique l’interpénétration des enjeux climatiques et énergétiques. En effet, le Japon est dépendant de l’étranger dans sa consommation d’énergie à plus de 90% (EIA, 2011:1), et particulièrement du Moyen-Orient. Enfin, cette politique s’inscrit dans le contexte de crise économique des années 1990 : avec l’émergence d’autres acteurs régionaux comme la Chine et la Corée du Sud, le Japon souhaite développer la Recherche et Développement (R&D) liée aux économies d’énergie (MEXT, 2009).

En 2009, le tournant politique que fut l’élection du PDJ (Parti Démocrate du Japon) après un demi-siècle quasi ininterrompu de Parti Libéral Démocrate (PLD) au pouvoir a constitué une aspiration majeure au changement dans l’histoire du pays. Ce tournant amène à s’interroger sur les changements dans les postulats et ambitions de ce parti en termes de politique climatique mais également sur leur traduction dans les faits au cours des trois années durant lesquelles le PDJ a exercé le pouvoir. Une étude approfondie des programmes des deux partis lors de la campagne des élections législatives de 2009 permet de constater que le changement annoncé par le PDJ peut être largement relativisé, de surcroît compte tenu des mesures déjà engagées par le PLD et de la proximité idéologique des deux partis (I.). Si l’on s’attache ensuite à la politique menée par le PDJ, on observe une certaine timidité dans la mise en œuvre de la « nouvelle » politique climatique, qui peut s’expliquer par des facteurs politiques, techniques et économiques (II.).

Un tournant climatique impulsé par le PDJ ?

Au-delà de la dimension sociale de son programme, le PDJ a largement mis en avant lors de sa campagne la lutte contre le changement climatique, proposant notamment de réduire de 25% les émissions de GES par rapport au niveau de 1990, et ce d’ici 2020.

En premier lieu, sur le papier, le PDJ semble instaurer une rupture dans la politique climatique japonaise, de par les objectifs élevés et les dispositifs nombreux qu’il annonce et qui contrastent avec un certain déclin du Japon en la matière depuis les années 1990. Les mesures proposées par le PDJ (2009 : 23-26) dans son programme peuvent être regroupées dans trois catégories.

Concernant la politique de réduction d’émission de GES, après une hausse continue des émissions de GES de 6 ,5% entre 1990 et 2004 (UNFCC, 2006 :15), le PDJ a proposé une réduction des émissions de 25% par rapport au niveau de 1990 d’ici 2020. A l’inverse, le PLD s’est engagé à hauteur de 15% par rapport au niveau de 2005, soit seulement 8% par rapport à celui de 1990. Les mesures concrètes annoncées par le PDJ sont, à ce titre, inédites, puisqu’il s’agit d’un policy mix combinant une taxe carbone, un marché d’émissions de GES obligatoire (cap-and-trade) et un système de subventionnement à l’achat de produits écologiques.

Au sujet du développement des énergies renouvelables, le système RPS[1] (Renewable Portfolio Standard) mis en place par le PLD a été un échec (Ohbayashi, 2006). En outre, les tentatives d’introduire un système de feed-in tariff qui assure aux producteurs d’énergies renouvelables un rachat à prix garanti ont été infructueuses à cause de l’opposition des lobbies pro-nucléaire (DeWit et alii, 2012 :165-166). Le PDJ s’est engagé à mettre en place un système de feed-in tariff contraignant les distributeurs d’électricité à racheter la totalité de l’électricité produite d’origine renouvelable. De surcroît, le PDJ a annoncé des subventions pour l’achat de panneaux solaires, mesure abandonnée par le PLD quelques années plus tôt (Iida et alii, 2005). Il s’agit de faire progresser la part des énergies renouvelables dans la consommation énergétique totale de 4% (en 2009) à 10% en 2020.

Une autre facette de la politique climatique du Japon concerne deux enjeux stratégiques, à savoir la compétitivité économique et l’indépendance énergétique de l’archipel. Sur le premier point, après la stagnation de l’efficacité énergétique depuis les années 1990, le PDJ envisage par exemple de promouvoir l’innovation technologique en la matière. Quant au second point, les mesures évoquées ci-dessus ainsi que l’option nucléaire permettraient de réduire la dépendance énergétique.

Cependant, ce changement doit être relativisé pour plusieurs raisons. D’une part, certaines mesures proposées par le PDJ se rapprochent d’outils déjà mis en œuvre par le PLD. En effet, deux marchés d’émissions de GES avaient été instaurés : le Plan d’Action Volontaire et le Trial Implementation. Bien que basés sur le volontariat, ces marchés regroupaient plus de 70% du secteur industriel et il était à terme prévu par le PLD d’unifier et rendre obligatoire ces deux marchés (Chiba, 2009). De même, le PLD avait déjà établi des subventions à l’achat de produits écologiques, à l’image des 250 000 yens versés pour le remplacement d’une « voiture normale » par une « voiture écologique ». D’autre part, au-delà de la comparaison des programmes stricto sensu, le PLD avait déjà émis des objectifs aussi ambitieux que ceux du PDJ. De façon générale, le PLD a promu la R&D portant sur les technologies vertes depuis le Plan-cadre pour la Science et Technologie de 1996. Plus récemment, tant les Premiers Ministres Fukuda Yasuo (2008) qu’Aso Taro (2009) se sont engagés à réduire les émissions de GES entre 60 à 80% d’ici 2050[2] par rapport à 2005, le PDJ souhaitant pour sa part une réduction supérieure à 60%. De plus, à l’échéance 2020, le PDJ a inclus dans ses objectifs de réduction l’achat de crédits carbone à d’autres pays, alors que les réductions du PLD auraient été entièrement réalisées sur le territoire japonais (Aso, 2009 ; Sawa, 2009). En ce qui concerne les énergies renouvelables, Aso Taro avait promis en 2009 d’élever à 20% la part du renouvelable dans la production électrique d’ici 2020, soit autant qu’annoncé par le PDJ dans son programme (Aso, 2009). Enfin, le programme du PDJ n’est pas exempt de contradictions. En effet, deux mesures semblaient en contradiction avec les promesses en matière climatique, à l’image de la réduction des taxes sur l’essence et sur l’acquisition d’un véhicule motorisé et de la diminution puis l’abolition des péages autoroutiers.

En fait, les mesures annoncées par le PDJ et le PLD ne sont en réalité pas différentes au niveau des principes et de la finalité. Dans un discours prononcé en juin 2008, l’ancien Premier Ministre Fukuda Yasuo a déclaré « il ne faut pas prendre ceci [les enjeux écologiques] comme un fardeau mais comme une nouvelle opportunité de croissance économique, avec un nouveau marché »  (Fukuda, 2008). On retrouve la même vision dans le programme du PDJ, lorsqu’il y est mentionné qu’il faut « faire des secteurs liés à l’environnement une industrie source de croissance économique dans le futur » ou encore « maintenir et stimuler la compétitivité internationale du Japon en promouvant la R&D et la commercialisation des technologies environnementales ». Pour les deux partis, la politique climatique est subordonnée à l’impératif économique, comme un moyen de stimuler la croissance économique et la compétitivité des entreprises japonaises en promouvant les technologies vertes, ne préfigurant aucune remise en question fondamentale du modèle de croissance. Si différence il y a, elle se résume à deux points. Tout d’abord, le pessimisme du PLD contraste avec l’optimisme du PDJ : le premier craint que des mesures ambitieuses en matière de réduction des émissions de GES n’entravent la compétitivité des entreprises nippones alors que le second espère qu’elles les rendront plus compétitives (Sawa, 2009). De même, PDJ et PLD diffèrent par la confiance qu’ils accordent aux entreprises : le premier privilégie la contrainte alors que le second préfère le volontariat.

Il convient désormais de voir si les mesures annoncées par le PDJ ont été réalisées ou au moins initiées entre 2009 et 2012.

Bilan de trois ans de gouvernement : les avancées du PDJ en question

Un bilan mitigé peut être dressé quant aux avancées du PDJ en matière de politique climatique. Après l’élection du PDJ en août 2009, le nouveau Premier Ministre Hatoyama Yukio (septembre 2009 – juin 2010) a témoigné de son volontarisme en matière de politique climatique[3]. Outre l’instauration d’écopoints pour le logement (PDJ, 2010), ce volontarisme s’est traduit par un Basic Act on Global Warming Countermeasures établi par les différents ministères et approuvé par le Cabinet Hatoyama le 12 mars 2010. Ce plan portait sur  l’introduction d’un système de marché d’émission, d’une taxe carbone, d’un feed-in tariff pour les énergies renouvelables, et d’une assistance financière avec des transferts technologiques pour les “pays en développement” (MoE, 2010). Toutefois, la démission deux mois plus tard d’Hatoyama Y. a freiné son avancée, et le plan fut repoussé après le séisme du 11 mars 2011 et l’accident nucléaire de Fukushima.

Parmi les mesures qui le composaient, seul le système de feed-in tariff, négocié depuis plusieurs années, a eu un avenir, non sans difficultés. Suite à l’accident nucléaire de Fukushima, la question des énergies renouvelables a été mise à l’agenda. En mai 2011, le Premier Ministre Kan Naoto (juin 2010 – septembre 2011) a affiché sa volonté d’augmenter la part d’énergie renouvelable dans la production d’électricité de 10 à 20% d’ici 2020. Face à la crise de confiance envers Kan N. à propos de sa gestion de la crise de Fukushima, le Premier Ministre a négocié sa sortie contre le vote de trois lois, dont celle du 26 août 2011 qui applique un système de feed-in tariff pour les énergies renouvelables (BBC News, 2011). Cette loi dispose que les compagnies sont obligées d’acheter l’électricité produite par géothermie, solaire et éolienne au-dessus du prix du marché, afin de stimuler les investissements dans les énergies renouvelables. Enfin, le Cabinet de Noda Yoshihiko (septembre 2011 – décembre 2012) prévoyait en septembre 2012 de tripler la part des énergies renouvelables d’ici 2030 tout en abandonnant l’énergie nucléaire (Guardian, 2012), mais le retour du PLD au pouvoir à la fin de l’année 2012 a sonné le glas de cette politique. Déjà sous le PDJ, la décision de Noda Y. de ne pas participer à la prolongation des objectifs du Protocole de Kyoto lors de la conférence de Durban en 2011, puis celle de Doha en 2012 (The Japan Times, 2012), a marqué un tournant du pays dans sa politique climatique à la fin du mandat.

Quelles sont les causes d’un bilan aussi mitigé ? A l’image de la démission du Cabinet Hatoyama qui a bloqué le Basic Act on Global Warming Countermeasures, l’instabilité ministérielle est une cause évidente, mais d’autres explications peuvent être mobilisées. Un premier ensemble de causes est d’ordre technique et économique. La question du coût à supporter est fréquemment soulevée par les analystes, et sujette à débat. Pour Sawa Akihiro, directeur de recherche à l’International Environment and Economy Institute, ces mesures sont des engagements supplémentaires que le Japon s’auto-impose alors que les Etats-Unis et d’autres pays sont toujours exempts de toute contrainte (Sawa, 2009). Le rôle de leader mondial du Japon en matière de lutte contre le réchauffement climatique est ici questionné par Sawa : pour d’autres chercheurs comme Morotomi Toru et Iida Tetsunari, le Japon n’assume déjà plus ce rôle en matière d’efficacité énergétique et d’innovation verte (Iida et alii, 2005 ; Morotomi, 2006). Pour conserver des opportunités de marché, il serait ainsi nécessaire de redoubler d’effort et une politique climatique volontariste est requise. Ce débat fait également intervenir la question de l’opportunité de telles dépenses et leur éventuelle entrave à la compétitivité en période de crise économique, d’autant plus que la dette publique japonaise s’élève à plus de 200% du PIB.

Les causes d’ordre politique sont également prégnantes. Le clivage en matière de politique climatique n’est pas tant entre le PDJ et le PLD qu’entre d’un côté le Ministère de l’Environnement (MoE), au budget très faible, et la société civile (ONG, associations), et de l’autre côté le METI[4], acteur historiquement influent dans les politiques publiques (Johnson, 1982 ; DeWit et alii, 2012), et les industries dont les intérêts sont défendus par le Keidanren[5]. Avec l’arrivée du PDJ au pouvoir, l’espoir de faire de la politique autrement a surgi : le PDJ a voulu faire travailler ensemble le METI et MoE au sein d’un mid-term target committee, mais l’échec (entretien avec Morotomi Toru, 2010) témoigne de sentiers de dépendance (Pierson, 2000) patents de la bureaucratie. Ainsi, suite à un désaccord entre les deux parties, le METI a mis en place un groupe de travail concurrent, si bien que le groupe MoE et le groupe METI s’affrontent à la Diète, débattant sur deux projets différents. Enfin, au problème de la concurrence entre les Ministères s’ajoute l’influence des lobbies industriels, certes réduite depuis l’arrivée du PDJ, mais qui est contrebalancée par la pression des syndicats, auxquels le parti est plus réceptif que son prédécesseur (entretien avec un haut-fonctionnaire du MoE), sur ces mesures qu’ils n’acceptent pas. Cependant, il est nécessaire pour cela d’avoir du temps et un fort leadership, choses que n’ont pas eu Hatoyama Y., Kan N. et Noda Y..

Au-delà des enjeux économiques, techniques et politiques, il convient de rappeler que la mise en œuvre de mesures ambitieuses en matière climatique requiert l’adhésion de la société : à ce titre, l’accident de Fukushima est susceptible de provoquer une prise de conscience, permettant à l’avenir de rendre des mesures plus volontaires acceptables voire même désirables socialement (Kingtson, 2012 :10). Une évolution de la société semble donc cruciale pour modifier la logique poursuivie par le PDJ comme le PLD, à savoir celle de la poursuite de la croissance indéfinie du PIB[6]. A ce titre, il semble exister un consensus entre chercheurs universitaires et du Keidanren, au-delà des membres du MoE : le changement technologique ne suffira pas à enrayer le réchauffement climatique. Le MoE n’a d’ailleurs pas attendu Fukushima pour réfléchir à ces questions. En effet, depuis une dizaine d’années, ses fonctionnaires ont réfléchi à des moyens de changer les modes de vie et de consommation, que cela soit par l’éducation ou par la recherche d’un indicateur alternatif au PIB qui prenne en compte les aspects sociaux et environnementaux du développement. En 2010, un haut-fonctionnaire du MoE que nous avons interrogé considérait qu’un tel outil ne verrait pas son application avant les années 2020 : après Fukushima, son usage est plus que jamais d’actualité, et il est envisageable de voir son lancement avancé. 

Benoit Granier et Nicolas Leprêtre 

Benoit Granier est  doctorant en Science Politique à l’Université Lumière Lyon 2 depuis octobre 2012. Son travail porte sur la dimension sociologique et politique des projets de ville durable sous l’angle de l’acceptation sociale, l’appropriation et la participation des individus dans ces projets.

Nicolas Leprêtre est doctorant en Science Politique à l’Ecole Normale Supérieure de Lyon depuis octobre 2012. Il étudie les modes d’action publique dans des éco-quartiers et le rôle respectif des acteurs publics et privés dans la légitimation de l’offre “verte” au sein de ces quartiers.

Bibliographie

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FUKUDA Yasuo, 2008, « teitanso-shakai nihon o mezashite nihonsha kurabu nite » (« Comment le Japon doit devenir un modèle de “Low Carbon Society” »), discours du premier ministre aux journalistes, 09/06/08, en ligne : http://www.kantei.go.jp/jp/hukudaspeech/2008/06/09speech.html, consulté le 12/02/13.

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Entretiens

Entretien avec MOROTOMI Toru, Kyoto, 12 Juin 2010.

Entretien avec un haut-fonctionnaire du Ministère de l’Environnement, Tokyo, 25 Mai 2010.


[1] Instauré au début des années 2000, il contraint les distributeurs d’électricité à ce que 1,35% de l’électricité soit d’origine renouvelable.

[2] Le PLD propose une réduction par rapport au niveau de 2005, alors que le PDJ table sur une réduction par rapport au niveau de 1990, mais une réduction d’une telle ampleur et sur un temps long prônée par les deux parties rend la différence entre les deux dates minime.

[3] On le retrouve notamment dans le dernier Plan Cadre Science et Technologie, où deux axes se dégagent : green innovation et life innovation. Cependant, une fois encore, les mesures se limitent à des déclarations d’intentions réitérées.

[4] METI : Ministère de l’Economie, du Commerce et de l’Industrie.

[5] Il s’agit de la Fédération des organisations économiques japonaises.

[6] Il ne s’agit pas ici de préconiser ni d’exclure les théories de la décroissance, mais d’insister sur la nécessité d’orienter les choix politiques et économiques à partir d’indicateurs plus adaptés que le PIB, afin de concilier développement et nécessaire prise en compte des contraintes écologiques.

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