Les peuples autochtones, un acteur sous-estimé : l’exemple sami

Perspectives Internationales 30/12/2012 0

En cette période tumultueuse, l’actualité autour de l’Union européenne se focalise avant tout sur la crise (sous toutes ses formes) et donc sur les Etats et leur santé économique et financière, ainsi que sur les difficultés rencontrées par les sociétés. Mais ce tapage médiatique cache une réalité européenne variée et riche dont on peut tirer de nombreux enseignements. Ainsi, cette tribune sera consacrée à la présentation d’un des acteurs les moins médiatisés : les Samis. Unique peuple autochtone de l’UE, peuplant le Sápmi, situé entre la Finlande, la Norvège, la Russie et la Suède, les Samis ont développé des actions pour tenter de faire valoir leurs droits dans leurs Etats par des moyens intéressants et novateurs. Une de leurs priorités réside dans la protection de leur identité culturelle avec une attention toute particulière portée au droit à l’auto-gouvernance[1].

Il est essentiel de noter que les Samis peuplent l’Arctique. Ils font donc partie d’une région bien spécifique, qui subit de plein fouet les évolutions climatiques et les conséquences majeures qui s’en suivent. Ils font face à des enjeux qui mettent à mal leur identité culturelle ce qui les conduit à développer des stratégies pour agir de manière plus efficace sur les décisions qui les concernent et s’adapter aux changements.

De quelle façon le peuple sami, acteur subnational et transnational, agit-il pour gagner en importance ? On commencera par analyser leur situation en interne, pour ensuite donner sens à leur activité à l’international et au niveau régional.

L’Etat : une base nécessaire pour engager une activité poussée pour leurs droits

Tout d’abord, il est intéressant de s’attarder sur ce qui se passe au niveau des Etats concernés. De manière assez surprenante, les quatre pays étudiés ici prennent en compte les peuples autochtones dans leur Constitution[2]. S’il s’agit d’un point essentiel pour une reconnaissance des Samis en tant que peuple autochtone, il n’est pas nécessairement synonyme d’une garantie effective de leurs droits. D’ailleurs, en Russie, on ne parle pas spécifiquement des Samis et, suivant l’article 68 de la Constitution susnommée, le russe est l’unique langue officielle dans le pays.

Quand on s’intéresse de plus près à la pratique des Etats et à la protection de facto des Samis, on remarque que ce sont les lois en vigueur en Norvège qui protègent le mieux ce peuple autochtone et ceci de façon encore plus marquée depuis 2005, année significative avec deux lois majeures adoptées : la loi sur le Finmark et l’accord sur les consultations[3]. En Finlande, comme en Suède, si de nombreuses politiques sont développées pour assurer les droits autochtones, leur mise en oeuvre reste assez aléatoire. En ce qui concerne la Russie, très peu de droits sont garantis. Dans les trois pays nordiques, une institution particulière existe même pour assurer aux Samis un moyen de s’exprimer et d’être représentés : le parlement sami national. Par contre, c’est uniquement en Norvège que ce parlement permet réellement une participation dans la prise de décisions sur les sujets les concernant, avec une consultation relativement poussée.

Trois remarques peuvent être suggérées à ce niveau. D’une part, le poids démographique des Samis au sein des sociétés où ils sont présents pourrait avoir une importance dans la manière dont les Etats les prennent en considération. Le nombre donne en effet une légitimité plus grande avec en général une meilleure représentativité et un impact croissant dans les négociations avec les autorités. D’autre part, l’ouverture aux droits de l’Homme a un impact positif sur le respect des droits des Samis. Les Etats scandinaves font valoir une image de promotion des droits de l’Homme, ce qui les oblige à respecter ces principes mis en avant en interne pour ne pas perdre en crédibilité au niveau international. Ce dernier point nous amène à une dernière remarque qui est l’importance de la prise en compte du niveau international. Les Etats n’agissent pas tous de la même manière du fait de leur rapport différent aux normes internationales relatives aux peuples autochtones. La protection des Samis en Finlande ou en Suède est beaucoup plus apparentée à celle de minorités nationales, alors qu’en Norvège, la notion de « peuple autochtone » prend tout son sens.

L’international : espace privilégié des peuples autochtones

L’arène internationale est capitale pour les peuples autochtones. C’est dans celle-ci que l’autochtonie, ainsi que sa définition, s’est véritablement créée.

Les autochtones bénéficient de nombreuses normes internationales avec tout d’abord les normes fondamentales, celles qui sont communes à tous les individus, comme la Déclaration universelle des droits de l’homme de 1948 ou dans un un autre registre la Convention sur les droits de l’enfant de 1989[4][5]. Ensuite, il faut prendre en compte les normes sur les minorités, avec en premier lieu le Pacte international relatif aux droits civils et politiques de 1966[6]. Ils sont aussi pris en compte dans de nombreuses normes où ils bénéficient de droits particuliers[7]. Les Samis se retrouvent également dans les stratégies arctiques de l’UE et de manière plus liante dans le protocole n°3 sur le peuple lapon de l’acte d’adhésion de la Finlande et de la Suède qui met en avant le droit exclusif à l’élevage de rennes et envisage la création de nouveaux droits exclusifs liés aux spécificités samies[8].

Enfin, il faut revenir sur les normes visant directement les peuples autochtones avec deux enceintes où des avancées ont été réalisées. Tout d’abord, c’est à l’Organisation Internationale du Travail (OIT) que les progrès sont notables. En 1957, la Convention n°107 formule une protection des peuples autochtones et met en avant le besoin d’intégration dans la société. Ce dernier élément est vu comme de l’assimiliationisme et porte atteinte à la préservation de l’identité culturelle des Samis. C’est la Convention n°169 de 1989[9] qui marque un pas majeur. Elle assure de vastes droits aux peuples autochtones et reste la seule norme contraignante concernant directement les peuples autochtones. Pour l’instant, seule la Norvège a ratifié cette Convention. Les avancées ont ensuite eu lieu à l’Organisation des Nations Unies (ONU) avec comme consécration la Déclaration sur les droits des peuples autochtones de 2007[10]. Elle a une puissante valeur symbolique et son importance peut devenir encore plus grande selon le développement du soft law. Elle réunit les droits protégeant les peuples autochtones, mettant en avant leur droit à l’autodétermination qui leur permet « d’être autonomes et de s’administrer eux-mêmes » et le droit de développer leurs propres institutions et de participer à celles de l’Etat, dont ils ont le droit d’acquérir la nationalité. Cette Déclaration est l’aboutissement d’un mouvement engagé dès les années 1990 avec l’Assemblée générale de l’ONU qui proclame 1993 comme « Année internationale des populations autochtones ». En 1993, l’Assemblée Générale de l’ONU approuve la Décennie internationale des populations autochtones entre 1995 et 2004, prolongée en 2005 avec la deuxième Décennie internationale des populations autochtones entre 2005 et 2014.

Ces progrès sont le fruit d’une implication importante des peuples autochtones, avec des personnalités samies qui ont joué et jouent toujours un rôle majeur comme par exemple, Aslak Nils Sara[11]. Pour gagner en efficacité, les nombreux peuples autochtones participent au Conseil Economique et Social de l’ONU, ce qui provoque un véritable « effet boomerang »[12]. Pour renforcer leur impact, ils se réunissent dans des caucus afin de prolonger, entre autres, leur temps de parole. Cependant, dans le souci de mieux répondre à leurs spécificités, les Samis font partie d’un caucus arctique avec un partenariat important avec les Inuits. Les Samis jouent à côté de cela un véritable rôle de leader et de modèle (Instance permanente sur les questions autochtones, Mécanisme d’experts sur les droits des peuples autochtones ou même rapport du rapporteur spécial présentant leur situation).

L’importance de la coopération arctique

La réussite de l’action des Samis s’explique avant tout au niveau régional avec une flexibilité des instances en présence mais également un activisme propre aux Samis.

Les institutions dans lesquelles les Samis sont présents permettent des niveaux d’action différents, des sujets abordés variés mais aussi des interactions avec des types d’acteurs distincts. Ainsi, au Conseil de l’Arctique, ils sont membres à part entière avec un statut de participant permanent. En plus de cela, au Conseil régional de Barents la coopération est beaucoup plus axée sur l’activité régionale. L’Union Européenne (UE) est également une structure qu’il ne faut pas oublier, mais qui est encore trop peu investie par les Samis. Ils participent aussi à de nombreux programmes comme l’Année polaire internationale où ils coopèrent avec des scientifiques et partagent leur savoir traditionnel grâce auquel ils ont un véritable statut d’expert. Cette multiplicité de structures et d’acteurs permet d’avoir une coopération toujours entretenue et beaucoup plus efficace.

Le point qui marque pourtant une différence majeure avec d’autres peuples autochtones est la structure du fonctionnement des Samis. En effet, à côté des parlements samis nationaux, ils ont créé des institutions transfrontalières pour optimiser leur action au niveau international et avoir ainsi un impact plus important au niveau interne. Ainsi, le Conseil sami de 1956 est le principal corps de représentation des Samis, formé des plus grandes ONG samies nationales à côté duquel s’ajoute le Conseil parlementaire sami créé en 2000, qui réunit quant à lui les parlements samis nationaux.

Comme preuve de cet engagement transnational, la Convention nordique samie est une initiative majeure[13]. Afin d’homogéniser la situation des Samis sans tenir compte des frontières, le projet d’une convention qui serait appliquée dans les trois pays nordiques est mis en avant. Le projet de Convention nordique samie s’inscrit parfaitement dans la continuité des textes internationaux sur la protection des peuples autochtones mais a pour sujet un peuple autochtone spécifique : les Samis. Cette initiative est beaucoup plus poussée que la Déclaration circumpolaire inuit sur la souveraineté en Arctique d’avril 2009[14]. Mais l’activisme transnational des Samis dépasse de loin le seul aspect normatif. Ainsi, que ce soit pour l’éducation, les médias ou l’art au sens large, les Samis profitent du soutien d’un ou de plusieurs Etats pour développer une action commune au niveau transnational qui leur donne une plus grande visibilité sur l’arène internationale et influence la position des autres Etats les concernant. Il est intéressant de voir que les évolutions dans un pays produisent des changements dans les autres pays où vivent les Samis.

Conclusion

Quels enseignements pouvons-nous tirer de ce bref tour d’horizon de l’action des Samis ? Tout d’abord, l’importance évidente du cadre international pour des acteurs qui ont parfois besoin d’une action extérieure pour modifier leur situation en interne. Celui-ci leur permet de mobiliser des causes communes à tous les peuples autochtones. De plus, c’est un cadre important dans la création de normes qui servent de point d’appui aux revendications au niveau interne. Ce développement de normes est renforcé par l’activisme spécifique des Samis, au niveau régional et au niveau transfrontalier.

L’action des Samis est aussi une illustration intéressante de la gouvernance arctique. Ils agissent sur différents niveaux et établissent une coopération qui vient s’inscrire dans le cadre global de la gouvernance en Arctique. L’action à plusieurs niveaux et dans des structures variées permet aux Samis d’agir de manière plus efficace grâce à un cadre de coopération plus flexible qui permet l’interaction avec de nombreux acteurs. Leur action, qui débute surtout « par le bas », crée une pression « par le haut » venant du niveau international. Comme intermédiaire entre ces deux phases, ils ont développé des institutions transfrontalières. Grâce à une structure complexe, les Samis ont su faire valoir leurs droits, mais il semble qu’ils peuvent encore développer certaines dimensions de leurs activités comme l’utilisation des institutions de l’UE où une véritable politique sur les peuples autochtones pourrait être ainsi développée.

Michał Symonides

Michał Symonides est le rédacteur en chef adjoint de Perspectives Internationales. Il est diplômé de l’IEP de Paris en 2012 avec un mémoire de recherche (sous la direction de Marie-Françoise Durand) sur le sujet suivant: “Les logiques d’action aux niveaux national, transnational et international des peuples autochtones en Arctique ou comment bousculer l’ordre interétatique : Etude du cas des Samis”. Il est actuellement doctorant à l’université de Grenoble, rattaché au PACTE. Sa thèse en cours, sous la direction de Franck Petiteville, s’intitule « L’Arctique comme enjeu de coopération internationale ».

Bibliographie indicative

ACIA. Arctic Climate Impact Assessment. Cambridge: Cambridge University Press, 2005, 1042 p.

AHREN, Mattias. The UN Declaration on the Rights of Indigenous Peoples – How was it adopted and why is it significant? Journal of Indigenous Peoples Rights, 2007, n°4, p. 84-129.

BELLIER, Irène. Identité globalisée et droits collectifs : les enjeux des peuples autochtones dans la constellation onusienne. Autrepart, 2006, vol. 2, n° 38, p. 99-118.

EIDE, Asbjorn. Rights of indigenous peoples – achievements in international law during the last quarter of a century. Journal of Indigenous Peoples Rights, 2007, n°4, p. 40-83.

EKENBERG, Stefan. Indigenous peoples and rights: A baseline study of socio-economic effects of Northland Resources ore establishment in northern Sweden and Finland. Luleå University of Technology, 2008, 39 p.

JOSEFSEN, Eva. Les Saamis et les parlements nationaux : Canaux d’influence politique. Mexique : UIP et PNUD, 2010. 32 p.

MARTINAT, Françoise. La reconnaissance des peuples indigènes entre droit et politique. Villeneuve d’Ascq : Presses Universitaires du Septentrion, 2005, 276 p.

MORIN, Françoise. L’ONU comme creuset de l’autochtonie. Parcours anthropologique, 2005, n°5, p. 35-42.

WESSENDORF, Kathrin. The Indigenous World 2011. Copenhague : Eks-Skolens Trykkeri, 2011, 548 p.

http://docip.org/ Centre de documentation, de recherche et d’information sur les peuples autochtones

http://galdu.org/web/?giella1= Centre de ressources sur les droits des peuples autochtones


[1] Ils seraient entre 50000 et 65000 en Norvège (de 1,06% à 1,38% de la population totale),  20000 en Suède (environ 0,22% de la population totale), 8000 en Finlande (0,16% de la population totale) et 2000 en Russie (ils représentent une part minime de la population russe) dans Kathrin WESSENDORF. The Indigenous World 2011. p. 29. D’autres sources donnent des chiffres différents : entre autres Stefan EKENBERG. Indigenous peoples and rights: A baseline study of socio-economic effects of Northland Resources ore establishment in northern Sweden and Finland. p. 8. « The Sami population is about 60-100,000. It is conservatively estimated that about 40-45,000 live in Norway, 17,000-20,000 in Sweden, 5,000-6,000 in Finland  and 2,000 in Russia. » et Eva JOSEFSEN. Les Saamis et les parlements nationaux : Canaux d’influence politique. p. 5. « On estime cependant qu’il y a 5 000 à 6 500 Saamis en Finlande, 17 000 à 20 000 en Suède, environ 2 000 en Russie et 40 000 à 45 000 en Norvège (Eriksson 1997). »

[2] En Finlande la section 17 et 121 ; en Norvège l’article 110a ; en Suède l’article 17 ; en Russie l’article 69.

[3] Le Finmark est une large région située au Nord de la Norvège, fortement peuplée par les Samis et leur servant à l’élevage de rennes. Avec cette loi, la coopération entre les Samis et l’Etat est facilitée grâce à des règles sur la cogestion et copropriété, avec entres autres des droits sur le partage des bénéfices sur les ressources exploitées. Par ailleurs, la Norvège accepte de transférer 96% des terres du Finmark à une nouvelle institution spéciale : la « Propriété du Finnmark ». Celle-ci est dirigée par un comité mixte avec trois membres de la région et trois Samis et son travail est soutenu par une Cour s’occupant des différends possibles.

La loi sur les consultations a élargi les domaines de consultation entre les autorités norvégiennes et le Parlement sami de Norvège, ce qui a considérablement augmenté le nombre de cas de consultations.

[4] Qui a d’ailleurs des articles visant directement les autochtones l’article 17, 29 et 30.

[5] On peut aussi ajouter à cette liste le Conseil de l’Europe avec la CEDH de 1950, le premier Protocole additionnel à la CEDH du 20 mars 1952, ou encore la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires de 1992.

[6] Avec avant tout les articles 1 et 27.

[7] L’article 8 (j) de la Convention sur la diversité biologique de 1992 ou le traité pour la protection des ours polaires de 1973 par exemple.

[8] Actes relatifs à l’adhésion du royaume de Norvège, de la république d’Autriche, de la république de Finlande et du royaume de Suède à l’Union européenne, Journal officiel, n° C 241, 29 août 1994. http://eur-lex.europa.eu/fr/treaties/dat/11994N/htm/11994N.html#0352020030. Notons ici que si la Suède a accepté ce principe, ce n’est pas le cas pour la Finlande.

[9] Qui vient remplacer la Convention n°107.

[10] La Finlande, la Norvège et la Suède ont voté favorablement tandis que la Russie s’est abstenue.

[11] Il est intégré dans les années 1970 dans la délégation norvégienne sur les négociations pour la création d’une institution de représentation pour les peuples autochtones à l’ONU. Sara a ainsi pu présenter sa proposition de distinguer la question autochtone de celle des minorités.

[12] Margaret E. KECK, Kathryn SIKKINK. Activists beyond borders: advocacy networks in international politics. Ithaca : Cornell University Press, 1998, 227 p.

[13] Convention nordique samie (projet de 2005). http://regjeringen.no/upload/BLD/Nordic%20Sami%20Convention.pdf.

[14] Déclaration circumpolaire inuit sur la souveraineté en Arctique d’avril 2009. http://inuitcircumpolar.com/files/uploads/icc-files/PR-2009-04-28-Signed-Inuit-Sovereignty-Declaration-11×17.pdf.

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