Le développement alternatif comme instrument de l’UE dans la lutte contre le trafic des drogues en région andine: progrès ou ‘business-as-usual’ ?

Perspectives Internationales 23/12/2012 0

Les études sur le rayonnement de l’Union européenne à l’étranger et son rôle dans le concert des Etats se multiplient à une vitesse encourageante pour la discipline. Cependant, dans ce corpus, les recherches concernant la projection de l’UE au delà de son voisinage ainsi que son succès dans cette entreprise sont rares[1]. Un exemple de cette carence concerne les relations entre l’UE et la région andine, souvent délaissées par la littérature scientifique malgré la diversité et la richesse historique des rapports bi-régionaux. Les cas de la coopération en matière de lutte contre la production et le trafic de stupéfiants n’échappe pas à cette dynamique.

 Et pourtant, il y a des raisons pour s’y intéresser. L’UE est un des plus grands consommateurs de substances illégales dans le monde[2] et, bien que la cocaïne ne soit que la deuxième drogue la plus commune en termes d’usage, elle est devenue probablement la plus problématique si nous considérons les dégâts qui y sont associés[3]. Or, la cocaïne provient presque exclusivement de trois pays de la ‘Communauté Andine’: la Bolivie, la Colombie et le Pérou, raison pour laquelle le combat contre les drogues est devenu un sujet d’importance capitale dans les relations bilatérales.

La politique anti-drogue de l’UE comporte trois différents aspects idéalement complémentaires: le volet répressif, la prohibition d’importations et d’exportations de substances illicites, la lutte contre le détournement des précurseurs chimiques et le développement alternatif (DA). Les trois  premiers découlent des accords internationaux concernant la prohibition de la “la production, la fabrication, l’exportation et l’importation, le commerce, la détention ou l’utilisation de tels stupéfiants [illégaux] à l’exception des quantités qui pourront être nécessaires exclusivement pour la recherche médicale et scientifique” (Art. 2. 5 Convention unique sur les stupéfiants de 1961). Cependant, l’engagement de l’UE avec la quatrième composante pourrait représenter une percée dans le régime de prohibition dans la mesure où elle s’éloigne des approches sécuritaires/répressives et vise à promouvoir un changement structurel et durable en matière de politiques pour le développement afin d’avoir un impact sur la production et le trafic[4].

 La question qui se pose est de savoir pourquoi l’UE a décidé d’entreprendre ce virage rhétorique et dans quelle mesure ceci se traduit par une véritable modification de la politique étrangère vis-à-vis de la région andine. Notre approche à cette question comporte deux volets: le premier, explore l’émergence d’un discours légitimant l’adoption du DA comme stratégie nécessaire contre le trafic de drogues tandis que l’autre concerne la réforme de la stratégie contre les drogues de l’UE suite à son virage rhétorique.

L’émergence d’un paradigme

La remise en question du régime colonial permet, tout au long de la deuxième moitié du XXème  siècle, l’émergence de la notion de développement en tant que priorité dans la politique étrangère des pays développés. Au développement ‘mainstream’ qui se concentre sur l’amélioration des indicateurs macroéconomiques, s’oppose le développement ‘alternatif’, qui met l’accent sur des dynamiques ‘bottom-up’ telles que la participation, la durabilité et l’empowerment[5]. Bien que cette idée devienne progressivement la norme en matière de coopération pour le développement, le terme acquiert une nouvelle substance dans le cadre de la lutte contre le trafic de drogues.

En effet, dans les années 1980, la communauté internationale et des gouvernements locaux importent des schémas d’action non-répressifs contre le trafic de drogue, inspirés des expériences plus ou moins satisfaisantes qui sont en place en Asie depuis les années 1970. Très vite, la ‘substitution des cultures illicites’ montre des défaillances liées à sa rigidité[6] et laisse la place au ‘développement rural intégré’, mettant l’accent sur la durabilité et une approche ‘holistique’[7]. Des exemples de ces premiers pas sont le “Projet de Développement Chapare-Yungas” (PRODES, 1985) en Bolivie, ayant pour but la provision de moyens de vie alternatifs[8]; le “Plan national pour la prévention, le traitement et la désintoxication” en Colombie (1985), concernant l’amélioration des institutions, infrastructure et conditions de marché[9] ou encore, le Projet Spécial pour la Région du Alto Huallaga (PEAH, 1981), financé par les États-Unis.

La mise en œuvre de ces programmes ouvre la voie à la cristallisation d’un nouveau substrat normatif pour la coopération internationale en matière de drogues. Lors de sommets régionaux, comme le ‘Sommet de Cartagena’ sur les drogues en 1990, ou hémisphériques, comme le ‘Sommet de Miami’ en 1994, le lien entre trafic de drogues et le développement est de plus en plus débattu. Néanmoins, la stratégie sécuritaire continue à être la priorité de la stratégie. L’UE réagit avec la ‘Déclaration de Cochabamba’ (1996) où l’approche ‘unilatérale’ et ‘discriminatoire’ des États-Unis est dénoncée[10]. Pour l’UE, il faut donc redoubler les efforts en matière de provision de moyens de vie alternatifs et de soutien aux paysans vulnérables face aux réseaux de narcotrafic.

L’adoption du DA: un processus à deux temps

Les transitions démocratiques en Amérique latine ainsi que l’accession de l’Espagne et du Portugal dans l’UE permettent un rapprochement entre les deux régions. Au niveau subrégional, l’UE et la région andine signent un ‘Accord-cadre de coopération’ (1993) qui incorpore très vite un volet politique afin d’établir un dialogue sur des enjeux d’intérêt commun[11]. La question des drogues apparait comme un sujet naturel de ce dialogue dans la mesure où, déjà, en 1990, l’UE avait accordé aux pays andins des préférences commerciales à travers le SGP-Drogues, afin d’encourager la ‘diversification productive’ à travers la libéralisation économique[12]. Cette relation permet un certain degré d’institutionnalisation et se matérialise dans le soutien des programmes d’échange d’expertise et de coopération policière.

Cet intérêt naissant pour la question des drogues, loin d’être une priorité avant la fin des années 1980 et le début des années 1990[13], permet le financement de projets bilatéraux dans la région andine. En Bolivie, le soutien est manifeste avec les ‘Programas de Autodessarrollo Campesino (PACs)’ et les ‘Programas de micro-proyectos rurales (PMPR)’[14]. En Colombie, l’aide est consacrée surtout à la zone de la côte du Pacifique avec les ‘Pequeños Proyectos Productivos Costa Pacífico’ et ‘Desarrollo Serícola’. Enfin, au Pérou, la coopération reflète les mêmes priorités qu’en Bolivie, privilégiant le développement rural intégral. Ces initiatives ont pour objectif fondamental la lutte contre la pauvreté, la question des drogues n’étant que secondaire et l’harmonisation avec la stratégie globale contre les drogues étant pratiquement absente. Ce n’est qu’avec la vingtième session extraordinaire de l’Assemblée Générale des Nations Unis (désormais UNGASS 98) qu’un changement normatif fera du ‘DA’ une priorité dans la lutte contre les drogues.

Matérialisation d’une volonté de réformer le paradigme prohibitionniste, l’UNGASS 98 résulte d’un compromis entre trois visions: celle des États-Unis, prônant l’application plus rigoureuse des mécanismes existants; l’Européenne[15], axée sur la réduction de risques et celle de l’Amérique latine, qui exige une “responsabilité partagée” entre pays producteurs et pays consommateurs[16]. Le résultat est une relance du paradigme prohibitionniste qui inscrit le DA[17] dans la norme internationale en tant qu’instrument fondamental pour la coopération internationale en matière de drogues. Ce changement fait de cet objectif un impératif pour les entités politiques qui font partie du système multilatéral, contraignant leur action concernant les drogues et encourageant la réorientation de celle-ci.

L’UE s’adapte rapidement à la nouvelle norme, créant des nouvelles lignes budgétaires pour la lutte contre les drogues, s’appropriant du langage de l’UNGASS 98 et faisant de cette lutte une priorité dans ses relations bi-régionales et bilatérales avec l’Amérique latine, la région andine et les pays de cette dernière. Cette transition sans heurts peut être attribuée au moins à trois éléments: premièrement, au caractère ‘cosmopolite proactif’ de l’UE[18], qui vise à promouvoir l’homogénéisation des normes et des valeurs dans la sphère multilatérale; ensuite, au fait que l’UE, à l’époque, réévalue ses propres perceptions de ce qui constitue une menace après la fin de la Guerre Froide et voit dans les réseaux transnationaux de la drogue un risque grandissant[19] et; finalement, au fait que l’augmentation de l’importance du développement dans la stratégie anti-drogue permet à l’UE de mettre à profit son identité de puissance civile spécialisée dans le domaine du développement.

Une nouvelle forme de développement ?

L’UE et ses états membres sont responsables d’environ 55% de l’aide au développement au niveau mondial. Initialement motivés par un “sens d’obligation et de responsabilité historique” mais aussi par des intérêts nationaux[20], les objectifs de l’aide deviennent progressivement plus vastes. La portée de l’aide évolue aussi, ce qui fait de l’UE le plus grand partenaire en matière d’aide en Amérique latine, avec 42% de l’aide publique au développement. Estimer l’évolution des montants attribués à la lutte contre les drogues est pratiquement impossible[21], mais l’analyse de la conception et la mise en place de programmes de DA révèle des différences vis-à-vis du développement rural intégral.

Pour l’UE, la définition de DA est fondée sur les principes de l’UNGASS 98[22]. Il s’agit d’une stratégie multidimensionnelle qui adapte les instruments classiques du développement rural à la lutte contre les drogues. Le champ d’application concerne des zones où des cultures illicites ont existé, existent, pourraient exister ou des zones où les paysans immigrent afin d’entreprendre des cultures illicites. La mise en œuvre a des objectifs très larges qui ne se limitent pas à favoriser des modes de vie alternatifs mais qui impliquent aussi l’amélioration des infrastructures et des conditions de marché, la promotion de l’empowerment des communautés locales, le renforcement des institutions, l’accès au microcrédit, la prévention des conflits, la gestion des enjeux migratoires et la protection des droits de l’homme. En parallèle, ces programmes sont censés être en synergie avec la stratégie globale contre les drogues, c’est-à-dire, de se focaliser sur l’éradication volontaire, de promouvoir la propriété privée, d’encourager la participation et de protéger les minorités vulnérables.

Le soutien apporté par l’UE aux programmes de DA implique un financement de €406 millions pour la période de 2002-2006 et d’environ €713 millions pour la période entre 2007 et 2013[23]. Cet engagement financier a permis l’exécution de PRAEDAC, PRODEVAT et APEMIN en Bolivie, des Laboratoires de paix en Colombie et PRODAPP au Pérou; tous ayant comme partenaire principal la Commission européenne.

Comparé aux modalités de développement telles que la “substitution de cultures illicites” et même au “développement rural intégral” ou encore aux solutions violentes comme “l’éradication forcée” ou les “fumigations aériennes”, le DA constitue une avancée notable. Son approche bottom-up augmente les possibilités de succès[24] et est perçue positivement par les participants impliqués[25]. Mais, malgré les avantages en matière de développement, le DA présente aussi des failles de logique et d’application.

 Le raisonnement sous-jacent dans les programmes de développement alternatif prétend qu’il est possible d’agir sur la production globale de drogue avec des interventions localisées. Or, les réseaux de production de cocaïne sont très flexibles. En effet, le champ d’action très restreint de ces projets peut favoriser le transfert des cultures illicites dans d’autres régions, l’atomisation de la production ou le cumul de cultures dans les frontières[26]. De la même manière, la durabilité de ces programmes est mise en doute par l’utilisation de modes de vie alternatifs assujettis aux oscillations des prix du marché global (ex. café) ou peu productifs dans les zones d’application (ex. éco-tourisme). Enfin, le lien entre le niveau socio-économique et celui des cultures illicites est accepté sans questionnement, une supposition loin d’être partagée par la recherche[27].

En outre, l’exécution même des projets DA dans la région andine soulève des doutes sur la solidité de l’engagement de l’UE avec la problématique des drogues et les programmes de développement. D’un côté, l’étendue géographique des projets suggère que l’UE est peu encline à s’impliquer dans des régions à moyen et haut risque, préférant les zones où la production de la feuille de coca est limitée ou inexistante. Face à la présence des agences telles que l’UNODC dans les zones à haut risque comme la Vallée du Huallaga au Pérou, la tendance risquophobe de l’UE, constatée dans d’autres contextes[28], jette une ombre sur la stratégie européenne. D’un autre côté, bien que le DA demeure l’objectif fondamental de l’action de l’UE en matière de lutte contre les drogues, le budget consacré à ces actions stagnait en 2008[29] et très peu d’actions ont été lancées par la Commission depuis 2010. En somme, bien que parler de désengagement serait exagéré, l’objectif de lutte contre le trafic de drogue semble être dilué dans ces programmes de développement.

Les mécanismes de changement

 Schéma interprétatif du modèle d’Hermann. Auteur: Juan Fernandez Ochoa

Le modèle d’Hermann[30] sur le changement des politiques étrangères peut contribuer à l’identification systématique des facteurs qui ont contribué au changement de l’action extérieure de l’UE en matière de lutte contre les drogues après l’UNGASS 98. Ce modèle explique le changement en trois temps: en premier lieu, il identifie des facteurs contextuels; puis, il incorpore au raisonnement des facteurs cognitifs ou liés au processus de prise de décision et; finalement, résultant de l’interaction des deux premiers, il est possible d’associer le changement à une typologie graduelle du changement.

Les ‘agents de changement primaires’ selon Hermann sont: le leadership personnel, la pression d’un groupe d’intérêt (au niveau européen), l’influence des bureaucraties ou le choc externe. Dans le cas qui nous concerne, il serait impossible d’identifier un des deux premiers. Seul le troisième cas est perceptible, à travers la Commission et le ‘Groupe Horizontal sur les Drogues’ attaché au COREPER; et le quatrième cas, dans l’impact ‘large’ et ‘visible’ de l’UNGASS 98. En effet, ces bureaucraties sont devenues des courroies de transmission, des idées préconisées par l’UNGASS 98, modifiant le statu quo normatif en matière de lutte contre les drogues. Ce contexte partiellement propice au changement se heurte aux obstacles cognitifs et à ceux qui relèvent du processus décisionnel.

Dans le domaine du cognitif, la spécificité et le caractère explicite des expectatives, l’engagement avec la politique précédente et la sensibilité aux réalités du terrain conditionnent la mise en place du nouveau paradigme. Dans le cas du DA, seul des objectifs généraux et des indicateurs de succès qualitatifs ont été considérés; un impact tangible dans le marché de la drogue n’étant jamais envisagé. Ensuite, la « risquophobie » des projets et l’absence de synergies avec le reste de la stratégie anti-drogue révèlent une tendance à retomber dans des schémas de développement traditionnels au détriment de l’action contre les drogues. Enfin, les conditions n’étaient pas favorables pour rallier l’intérêt des acteurs derrière ces initiatives: la production de cocaïne dans les Andes n’était pas historiquement une priorité pour l’UE, ses liens avec Al Qaida étaient plus pressants à l’époque de la formulation d’un programme sur l’héroïne, et l’existence d’autres acteurs anti-drogue sur le terrain augmentait la perception d’un risque de chevauchement.

 Les facteurs liés à la prise de décisions peuvent être regroupés en trois: la capacité pour le consensus, l’homogénéité idéologique et la proximité des acteurs concernés par la prise de décision et ceux qui s’occupent de l’implémentation. Bien que l’UE soit caractérisée par sa culture d’hyper-consensus, dans le domaine de la lutte contre les drogues, une forte tension existe entre les pays attachés au paradigme répressif et ceux qui prônent le pragmatisme[31]. En outre, la politique externe de l’UE est très fragmentée et, à cause de cela, est souvent accusée de ‘dire une chose et d’en faire une autre’[32] ; la conception de la stratégie contre les drogues par une instance du COREPER et sa mise en œuvre par la DG Développement (maintenant DEVCO) mène à des disparités qui empêchent l’intensification de cette politique.

Dans ses grandes lignes, ce modèle nous permet de comprendre pourquoi la mise en œuvre  du DA s’effectue avec beaucoup de prudence et garde des différences avec l’engagement rhétorique correspondant. Qualifier ce changement d’‘ajustement’ serait limité car le DA est un nouvel instrument dans la stratégie de lutte contre les drogues de l’UE. Cependant, dans son application et ses objectifs, le DA est très similaire aux programmes précédents, ce qui cautionne et associe cette évolution à un ‘changement de programme’. Le phénomène parait, donc, se situer à mi-chemin entre ces deux ‘types’ de changement.

Conclusion

Bien que très graduel, nous avons identifié un processus de changement. Pour ceux qui considèrent que l’évolution de la stratégie anti-drogues est nécessaire et imminente, ce genre de progrès est encourageant. Le modèle d’Hermann suggère une souplesse restreinte de la part de l’UE pour modifier son action extérieure en matière de drogues. Cependant, les voix se multiplient pour contester le paradigme prohibitionniste et son résultat dévastateur, la guerre contre les drogues. Sur cette toile de fond, la possibilité d’un nouveau ‘choc externe’ et même l’émergence inattendue d’activistes normatifs devient de plus en plus plausible et, dans ce sens, ouvre la voie à toute une série de nouvelles questions de recherche.

Juan Fernandez  Ochoa

Juan Fernandez Ochoa est récemment diplômé en Affaires européennes de l’IEP de Paris et de la LSE. De nationalité hispano-vénézuélienne, il s’est intéressé aux problématiques liées à la législation contre les drogues et notamment aux conséquences de la “guerre contre les drogues”, tantôt dans le contexte latino-américain comme en Europe, en tant que phénomène de plus en plus structurant de l’évolution géopolitique globale. A ce titre, il a dirigé le groupe de réflexion “[Re]thinking drug policy” dans le cadre de sa scolarité en Master à l’IEP puis a rejoint, en tant que stagiaire responsable de presse et communication, le centre de recherches “Independent Scientific Committee on Drugs”.

 

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[1] Smith, K. E. (2012). The EU in the world: future research agendas. In M. Egan, N. Nugent & W. E. Paterson (Eds.), Research agendas in EU studies: stalking the elephant (pp. 329-352): Palgrave Macmillan.

[2] Moskalewicz, J., Eisenbach-Stangl, I., & Thom, B. (2009). Two Worlds of Drug Consumption in Late Modern Societies (Vol. 34). Farnham: Ashgate Publishing, Limited.

[3] UNODC. (2011). World Drug Report. New York: United Nations Office on Drugs and Crime.

[4] HDG. (2006). The EU Approach on alternative Development. (9597/06). Brussels: Horizontal Working Party on Drugs.

[5] González, C. S. (2008). Alternative Development in Colombia: The practice and theory of alternative development programmes. MA Development Stdies, Institute of Social Studies, The Hague.

[6] Mansfield, D. (1999). Alternative Development: The Modern Thrust of Supply-Side Policy. Bulletin on Narcotics, LI(1-2), 19-44.

[7] Office for Drug Control and Crime Prevention. (2005). Alternative Development in the Andean Area: The UNDCP Experience. New York: United Nations Publications.

[8] International Crisis Group. (2005). Coca, Droga y Protesta Social en Bolivia y Perú Informe sobre América Latina 12.

[9] Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit. (2001). Drugs and Development in Latin America: Strategies, Experiences and Project Examples from the Work of GTZ. Eschborn: Drugs and Development Programme.

[10] Zambrana Román, J. (1996). Guerra antidrogas: entre halcones y palomas. La Paz: Fondo Editorial de la C√°mara de Diputados.

[11] Molano Cruz, G. (2008). El interregionalismo Comunidad Andina-Unión Europea. In A. M. Casas Gragea & M. Ochman (Eds.), Integración, desarrollo e interregionalismo en las relaciones entre la Unión Europea y América Latina. México DF: Instituto Tecnológico de Estudios Superiores de Monterrey, Campus Estado de México, Escuela de Graduados en Administración Pública y Política Pública.

[12] Torres, A. (2011). La política comercial de la UE en la lucha contra las drogas en América Latina: 20 años de preferencias comerciales. Analysis of the Real Instituto Elcano (ARI), p. 9. Retrieved from http://www.realinstitutoelcano.org/wps/wcm/connect/3461ef8046a60016bc47bfc4d090bb2e/ARI77-2011-Torres_politica_comercial_UE_lucha_drogas_America_Latina.pdf?MOD=AJPERES&CACHEID=3461ef8046a60016bc47bfc4d090bb2e

[13] Fukumi, S. (2008). Cocaine Trafficking in Latin America: Eu and Us Policy Responses. Hampshire: Ashgate.

[14] European Commission. (2002). Bolivia. Country Strategy Paper 2002-2006. (C(2002)1875). Brussels.

[15] Dont le chef de file sont les Pays Bas mais qui compte avec le soutient de l’Australie et le Canada.

[16] Jelsma, M. (2003). Drugs in the UN system: the unwritten history of the 1998 United Nations General Assembly Special Session on drugs. International Journal of Drug Policy, 14, 181-195.

[17] Défini en tant que “[…] processus visant à prévenir et éliminer la culture illicite de plantes contenant des stupéfiants ou des substances psychotropes grâce à des initiatives de développement rural spécialement conçues à cet effet, dans la perspective de la durabilité de la croissance économique nationale et des efforts de développement durable des pays prenant des mesures contre la drogue […]”. En outre, le DA doit être adaptable, durable, participatif, respectueux de l’environnement, inclure des considérations de genre et complété avec une approche régionale ainsi que des instruments répressifs et des stratégies de réduction de demande.

[18] Smith, K. E. (2006). The limits of proactive cosmopolitanism: The EU and BUrma, Cuba and Zimbabwe. In O. Elgström & M. Smith (Eds.), The European Union’s Roles in International Politics: Concepts And Analysis. New York: Routledge/ECPR.

[19] Fukumi, S. (2008). Cocaine Trafficking in Latin America: Eu and Us Policy Responses. Hampshire: Ashgate.

[20] Carbone, M. (2011). The EU and the Developing World: Partnership, Poverty, Politicization. In C. Hill & M. Smith (Eds.), International Relations and the European Union. Oxford: Oxford University Press.

[21] Les documents officiels indiquent que ‘les lignes budgétaires de relevance pour la lutte contre les drogues (…) ont augmenté de 5.5M d’ECUs en 1987 à 22.6M d’ECUs en 1994’ mais l’information détaillée semble inexistante.

[22] HDG. (2006). The EU Approach on alternative Development. (9597/06). Brussels: Horizontal Working Party on Drugs.

[23] International Crisis Group. (2008). Latin American Drugs II: Improving Policy and Reducing Harm. Latin America Report Nº 26 (p. 52).

[24] Fukumi, S. (2008). Cocaine Trafficking in Latin America: Eu and Us Policy Responses. Hampshire: Ashgate.

[25] GIE EGEVAL. (2007). Evaluation de la coopération de la Commission européenne avec la Bolivie. Rapport Final. Volume II – Annexes.  Brussels. URL http://www.oecd.org/derec/ec/39467719.pdf.

[26] Cabieses, H. (2010). The ‘miracle of San Martín’ and symptoms of ‘alternative development’ in Peru. Drug Policy Briefing. (34). Amsterdam: Transnational Institute.

[27] Molano Cruz, G. (2009). El apoyo de la Unión Europea a los programas de Desarrollo Alternativo en Colombia. Cooperación para el combate contra el terrorismo y el tráfico ilícito de estupefacientes. Análisis Político(66), 100-122.

[28] Sauf pour le troisième Laboratoire en Colombie, qui concerne des zones de production de feuille de coca importantes. (International Crisis Group. (2008). Latin American Drugs II: Improving Policy and Reducing Harm. Latin America Report Nº 26 (p. 52).)

[29] Fukumi, S. (2008). Cocaine Trafficking in Latin America: Eu and Us Policy Responses. Hampshire: Ashgate.

[30] Hermann, C. (1990). Changing Course: When Governments Choose to Redirect Foreign Policy. International Studies Quarterly, 34(1), 3-21.

[31] Friedrichs, J. (2008). Fighting Terrorism and Drugs: Europe and International Police Cooperation. New York: Routledge.

[32] Knodt, M., & Princen, S. (2003). Understanding the EU’s external relations: the move from actors to processes. In M. Knodt & S. Princen (Eds.), Understanding the European Union’s External Relations. New York: Routledge.

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