Politique anti-monopole en Chine : conséquences et analyses

Perspectives Internationales 16/02/2015 1

Si la politique anti-corruption semble être aujourd’hui le principal cheval de bataille de Pékin, il convient de ne pas minimiser l’importance d’une autre de ses grandes priorités : la politique anti-monopole. Moins visibles, d’apparence moins sensible et moins politique, les décisions du gouvernement chinois dans le domaine de la politique anti-monopole n’en demeurent pas moins importantes, tant par leurs mises en application récentes que par ce qu’elles révèlent de l’évolution du marché chinois.

La mise en place d’une politique anti-monopole (ou antitrust) sur un marché donné, oblige les entreprises à chercher en permanence à offrir la meilleure gamme de produits au meilleur prix, sous peine de voir les consommateurs se tourner vers leurs concurrents. Ainsi, lorsque les entreprises tentent de limiter la concurrence, cela a pour effet de faire baisser le niveau de qualité des produits tout en augmentant leurs prix. C’est pourquoi, selon la théorie économique néo-classique, dans un marché libre, le jeu concurrentiel entre les entreprises est indispensable au profit des consommateurs.

La théorie économique moderne suggère donc que dans un marché libre, qui ambitionne de placer l’intérêt des consommateurs au centre des enjeux, la mise en place d’une politique antitrust visant à lutter contre les comportements anticoncurrentiels est indispensable.

La Chine, comme l’ont fait l’Europe et les Etats-Unis avant elle, s’est dotée d’un dispositif juridique visant à lutter contre les comportements anticoncurrentiels par la loi anti-monopole adoptée le 30 août 2007 et entrée en vigueur le 1er août 2008. Toutefois, jusqu’à l’arrivée au pouvoir de l’administration du président Xi en mars 2013, la politique antitrust en Chine n’avait pas connu d’application significative pour les grandes multinationales étrangères.

Les grandes multinationales étrangères : cibles privilégiées de la politique anti-monopole?

Les choses semblent toutefois avoir changé depuis l’été 2013 durant lequel un nombre important d’enquêtes pour abus de position dominante ont été ouvertes contre des géants occidentaux de l’agroalimentaire comme Tetra Pak ou encore des hautes technologies comme Microsoft et IBM.

Durant l’été 2014, ces enquêtes ont visé les grandes multinationales du secteur de l’automobile comme Volkswagen, Mercedes Benz, BMW, Audi, Volvo ou encore Chrysler. Le Bureau des Prix de la province de Hubei a ainsi condamné Volkswagen à une amende de 32 millions d’euros pour entente sur les prix. Cette même autorité a condamné le même jour et pour les mêmes motifs huit concessionnaires Audi à une amende de 4 millions d’euros. Toujours le même jour, l’autorité des prix de Shanghai a quant à elle, infligé à Chrysler une amende de 4 millions d’euros pour abus de position dominante[1].

Les entreprises japonaises ne sont pas non plus épargnées puisqu’au mois d’août 2014, la NDRC[2] a condamné huit équipementiers automobiles, dont Mitsubishi Electric, ainsi que quatre fabricants de roulements, pour entente sur les prix, à une amende record de 162 millions d’euros[3].

Ces condamnations contre de grandes entreprises étrangères ont fait l’objet d’une médiatisation importante et, prises isolement, elles peuvent laisser penser que la mise en place de la politique anti-monopole en Chine est un outil permettant au gouvernement chinois de libérer les marchés qu’occupent les entreprises étrangères afin de privilégier les entreprises chinoises du secteur. Cette seule explication n’apparaît cependant pas satisfaisante pour comprendre les orientations prises par la politique anti-monopole chinoise.

Le cas Tetra-Pack : un exemple révélateur

Ce géant des emballages suédois déclarait occuper 80,2% des parts du marché de l’emballage en carton stérilisé en 2009. A la suite de plusieurs plaintes déposées au cours de ces dernières années, une enquête a été ouverte en juillet 2013 par la SAIC[4] pour abus de position dominante. Il semble en effet, selon ses concurrents, que les machines de remplissage Tetra Pak ne soient pas compatibles avec les matériaux d’emballage des autres marques.

L’utilisation des machines de remplissage Tetra Pak obligerait ainsi l’achat des matériaux d’emballage en carton Tetra Pak dont les prix seraient bien supérieurs à celui de ses concurrents. Depuis l’ouverture de cette enquête, l’entreprise aurait divisé par deux le prix de ses matériaux d’emballages et ses parts, sur le marché de l’emballage en carton stérilisé, seraient tombées aux alentours de 50%[5].

Il est intéressant d’observer toutefois que cette entreprise a déjà fait l’objet en 1991 d’une condamnation par la Commission Européenne pour abus de position dominante sur la base de faits similaires. Une amende record avait alors été prononcée, nous donnant une idée de la gravité des faits qui lui étaient reprochés sur le marché européen[6].

Cet exemple montre que certains comportements reprochés aux entreprises étrangères dans le cadre de la politique anti-monopole en Chine ont eux-mêmes fait l’objet d’enquêtes voire de condamnations dans le cadre de l’application de cette même politique anti-monopole en Europe ou aux Etats-Unis.

Cela laisse penser que l’application de la politique antitrust en Chine n’est pas seulement dirigée contre les entreprises étrangères mais s’explique aussi par les comportements même de ces entreprises, comportements qui étaient jusqu’alors interdits sur les marchés américains et européens mais encore permis en Chine du fait de l’absence d’une véritable politique antitrust.

L’exemple du secteur de l’automobile : la révélation confirmée

Le marché de l’automobile chinois, dominé par les constructeurs allemands, est devenu en 2009 le premier marché automobile au monde. Or, le prix d’achat des pièces automobiles atteint des niveaux très élevés, notamment parce que les fournisseurs obligent souvent l’achat conjoint d’un complément de pièces remplacé inutilement[7].

Dans le cadre de ces enquêtes, les autorités chinoises utilisent une technique de calcul consistant à diviser le prix total qu’un acheteur paierait pour acquérir toutes les pièces constitutives d’un modèle automobile auprès des négociants par le prix fixé par le constructeur pour ce modèle. Si l’index dépasse 400% il peut-être déduit que les pièces auto sont surfacturées. Or, selon un rapport conjointement publié par l’Association chinoise de l’assurance et l’Association chinoise de l’entretien et de la réparation automobiles, l’index pour la Mercedes-Benz W204 s’est établi à 1273%[8].

Là encore, une forte probabilité existe pour que si ces mêmes comportements aient été observés sur les marchés américain et européen, ils fassent l’objet de condamnations en application des lois anti-monopoles américaine ou européenne. Il est donc possible d’en déduire à nouveau que l’application de la politique antitrust chinoise n’a pas uniquement pour cible les entreprises étrangères en raison de leur nationalité.

Les entreprises chinoises premières cibles de la politique anti-monopole

Il est particulièrement intéressant d’observer que les premières applications de la loi anti-monopole ont visé les principales entreprises chinoises du secteur des télécommunications comme China Telecom ou encore China Unicom, mais également des géants chinois du secteur de l’agroalimentaire comme Moutai, Wuliangye et Biostime. La NDRC a quant à elle condamnée une vingtaine de compagnies d’assurances chinoises, toutes membres de l’Association des assurances du Zhejiang, à payer une amende de 110 millions de yuans (environ 15 millions d’euros) pour entente avérée alors que la responsabilité de leurs partenaires étrangers n’a quant à elle pas été recherchée. Notons toutefois que cela s’explique aussi par le fait que ces dernières n’étaient sans doute pas membres du cartel organisé par cette association professionnelle.

Selon les statistiques gouvernementales, sur le nombre total d’enquêtes pour abus de position dominante lancées par les deux administrations compétentes au niveau nationale à savoir la NDRC et la SAIC, les pourcentages d’entreprises étrangères visées atteignent respectivement 10% et 5%.

La politique anti-monopole en Chine révélatrice de la maturité désormais acquise du marché chinois

La loi anti-monopole désigne elle-même les objectifs de la politique antitrust en Chine qui sont de « garantir une concurrence loyale, accroître l’efficacité économique, sauvegarder l’intérêt des consommateurs et l’intérêt de la société dans son ensemble ». Or, ces objectifs sont les mêmes que ceux qui sont poursuivis par les politiques anti-monopoles mises en place aux Etats-Unis ou dans l’Union Européenne.

Ainsi, de la même manière qu’aux Etats Unis et que dans l’Union Européenne, la mise en place d’une politique anti-monopole en Chine implique de grands changements pour les multinationales étrangères. Désormais, et notamment dans la mesure où l’objectif affiché du gouvernement chinois est de stimuler la productivité des entreprises chinoises, les entreprises étrangères sont conduites à repenser leur stratégie d’implantation en Chine en visant des secteurs dans lesquels elles possèdent une technologie innovante que les entreprises chinoises ne sont pas encore en mesure d’exploiter.

 

                                                                Franck Guyonnet-Dupérat

 

Franck Guyonnet-Dupérat est avocat au cabinet DS Avocats à Shanghai.

 

[1] FAW-Volkswagen, Chrysler and Related Dealers Fined Nearly RMB280 Million for Monopolistic Conduct, Michael Gu, Anjie Law Firm, 19 novembre 2014.

[2] NDRC : La division de la supervision et de l’inspection des prix de l’autorité anti-concurrence de la Commission Nationale du Développement et de la Réforme ;

[3] Case Study: Horizontal Monopoly Agreement Conducted by Auto Parts Manufacturers and Bearing Manufacturers, Alain Zhou, Samantha He, Richard Xie de Global Law Office, 17 septembre 2014.

[4] L’administration Générale pour l’Industrie et le Commerce (« General Adminstration for Industry and Commerce »).

[5] «Tetra Pak: The Way of Monopolization », China Business Focus, n°189, novembre 2014.

[6] Décision 92/163/CEE de la Commission Européenne du 24 juillet 1991.

[7] « Démantèlement du monopole automobile », rubrique Economie de Chinafrique, volume du 4 septembre 2014.

[8] « Démantèlement du monopole automobile », rubrique Economie de Chinafrique, volume du 4 septembre 2014.

One Comment »

  1. Rada 16/02/2015 at 13:44 - Reply

    Article extrêmement instructif.
    Bien ficelé et surtout intelligemment argumenté.
    Profession d’avocat obligé!

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