Circonscrire les paradis artificiels : production et gestion du problème mondial des drogues (2)

Perspectives Internationales 17/04/2014 0

Les enjeux contemporains d’un réinvestissement alternatif de la question de la gestion des drogues

Cette Tribune fait suite à celle consacrée à la construction d’un régime international de gestion des drogues publiée précédemment dans Perspectives Internationales. Devant le constant d’un marché illicite florissant et global, Déborah Alimi s’intéresse à présent aux débats et enjeux contemporains en interrogeant la possibilité d’un réinvestissement alternatif de la question de la gestion des drogues.

  Au cours des deux dernières décennies, le consensus autour d’une approche répressive de gestion des drogues semble s’effriter au profit d’une revendication encore non homogène de changement des modes de gestion du problème drogue. A mesure que le phénomène illicite s’intensifie, l’efficacité et la légitimité de la lutte prohibitionniste est d’autant plus remise en cause que la Guerre contre la drogue a eu des effets amplificateurs non planifiés sur le trafic et des conséquences politiques sur l’équilibre international. Plusieurs travaux académiques et d’expertises[1] dénoncent les conséquences inattendues de cette stratégie sécuritaire : la surpopulation carcérale due à la criminalisation des petits consommateurs et dealers ; l’escalade de violation des droits humains résultant de l’ultra militarisation de la lutte ; la sape du développement de région rurales dont les seuls plants rentables (illicites) ont été détruits et de zones urbaines gouvernées par la violence;  les dégâts environnementaux liés à la fumigation des plants de coca ;  ou encore les défis sanitaires d’accès au traitement dus à un manque de moyen ou de volonté politique en la matière. A mesure que les coûts sociaux se font plus visibles, la contrainte politique de gestion des drogues évolue et change la dynamique référentielle de l’action publique. Progressivement, à la lumière de ces réalités coûteuses se déclinant selon les contextes géographiques et sociaux, des voix dissonantes résonnent, revendiquant une nécessaire réadaptation voire redéfinition des politiques en vigueur au sein d’une arène internationale semble-t-il davantage engluée dans les routines institutionnelles de ses agents.

Tentatives de modulations des principes fondamentaux d’intervention publique internationale

 Le renforcement non prévu de l’ennemi et les revers sociaux de cette évolution ont progressivement contraint les acteurs en lice à réapprécier la complexité du « problème » des substances illicites et à repenser sinon moduler les principes fondamentaux de l’intervention publique tant au niveau local qu’international.  L’assise des marchés de consommation aux Etats-Unis et en Europe et la constitution de nouveaux marchés en Argentine et au Brésil, la permanence de la violence dans les zones de trafic d’Amérique Centrale et du Mexique, l’apparition de nouvelles zones de transit en Afrique de l’Ouest ou au Venezuela, la diversification de l’offre enfin et la plus grande accessibilité de nouvelles substances psychoactives facilité par les nouvelles technologies sont autant de preuves que les saisies, la chasse à l’homme et les fumigations n’ont eu finalement que peu d’effet dissuasifs. Au contraire, ces dispositifs ont pu contribuer à pousser le marché parallèle hors de ses propres gonds. Par ailleurs, la découverte du SIDA dans les années 1980, la multiplication des petits trafiquants aux portes des grandes villes occidentales, ou encore la paupérisation des producteurs de plants catégorisés comme illégaux donnent à voir des facettes du « problème » des drogues jusqu’alors sous-estimées. L’incarnation réelle des coûts de la permanence des paradis artificiels questionne alors la validité, du moins l’efficience, d’une stratégie de lutte. « Les régimes mondiaux de prohibition [se sont avérés] particulièrement inefficaces dans la répression d’activités criminelles [tel le trafic de stupéfiants] qui demandent des ressources alternatives accessibles et aucune connaissance spécifique pour s’y engager ; celles qui peuvent être facilement dissimulées, celles qui ne risquent pas d’être dénoncées (…), et celles pour lesquelles la demande est importante, tenace et dont les activités et produits sont difficiles à remplacer» [2].

            Les années 1990 sont ainsi marquées par des tentatives de reformulation des cadres d’action publique en matière de drogue dont le processus de négociation accusera des limites du système de gestion en place. L’heure est en effet à la « responsabilité partagée »[3] acquise à la Session Extraordinaire de l’Assemblée Générale (UNGASS) du 8-10 juin 1998 et à l’exigence d’évaluation. La Déclaration politique sur les principes fondamentaux de la réduction de la demande de drogues et son Plan d’Action fixent en effet un calendrier de révision (tous les 10 ans), responsabilisant autant les pays dits de l’offre que ceux de la demande.  La distinction arbitrairement construite ne semble plus empiriquement valide. Pour les promoteurs du Plan d’action, il devient aussi urgent d’intervenir en aval du trafic (distribution, consommation, blanchiment d’argent) qu’en amont (culture, production, transport) à mesure que l’illicite affecte de façon différencié un ensemble d’Etats participant finalement tous, de façon plus ou moins active, au maintien du marché parallèle. Cependant, la déclaration du principe de responsabilité partagée ne signifie pas nécessairement un changement de ligne stratégique. Les modalités de coopération sont rééquilibrées, et non celles d’intervention. Aussi, dix ans plus tard le débat se poursuit-il autour de l’idée de réduction des risques (harm reduction approach). Devant le constat d’une relative incapacité publique à réduire totalement l’offre et la demande de stupéfiant, il semble plus pragmatique d’en réduire au moins les coûts et risques associés. L’objet drogue a prouvé ne pas être uniquement un vecteur du crime mais également un facteur de dégradation sanitaire et économique. Il s’agit alors de remettre l’accent sur la prévention, la protection, et le « développement alternatif »[4]. Or le concept de réduction des coûts (donc en filigrane l’acceptation de la permanence d’un phénomène dont le coût des conséquences dépasse ou équivaut celui du phénomène même) n’est pas acceptable pour tous ceux partisans d’une logique d’intervention publique visant « un monde sans drogue »- objectif affiché dans la Déclaration de 1998.  Le décalage entre une logique prohibitionniste et une approche par la réduction des risques marquera une première brèche.

 Le maintien du paradigme sécuritaire s’expliquerait en effet par une certaine imperméabilité du système organisationnel de gestion des drogues. Plusieurs rapports d’expertise[5] soulignent à quel point la 52e Session de la CND de mars 2009 (première évaluation de la première Déclaration onusienne sur les drogues décidée dix ans plus tôt) témoigne des limites du système administratif international de gestion des drogues, et donne un exemple frappant des effets de contraintes institutionnelles pesant sur les agents et processus décisionnels déjà contraints par les coûts liés à la permanence du problème. Si le directeur exécutif de l’ONUDC, Antonio Costa reconnaissait volontiers l’« effet indésirable alarmant » des politiques en vigueur, il n’a eu de cesse de rappeler les « progrès mesurables » de la lutte. Décourageant les « positions extrêmes » et « réponses émotionnelles », il réaffirme les objectifs de 1998 soit « protéger un bien public (la santé) et endiguer l’un des plus grands maux de la société (le crime) ». « Ce malaise n’est pas la faute des pères fondateurs de la lutte contre la drogue. C’est le résultat inévitable de l’application inadéquate des accords ». Il est ainsi temps d’adopter des politiques adéquates (fit the purpose) pour protéger « plus efficacement la santé, la sécurité et le développement »[6]. Nombreux sont ceux qui considèrent la Déclaration politique adoptée alors comme une opportunité manquée[7] dans la mesure où elle ne fait que réaffirmer les objectifs de 1998, rallonger la date butoir à 2019 et ignorer le langage de réduction des risques.

Ces deux rendez-vous de 1998 et 2008 sont alors souvent considérés par une communauté d’experts engagés pour un rééquilibrage des politiques internationales, comme emblématiques des limites du système onusien de gestion des drogues. Plusieurs études[8]  soulignent alors l’imperméabilité, le manque de flexibilité, de transparence et d’inclusion du système administrant le régime d’intervention publique international en matière de drogues. La centralisation du processus décisionnel à Vienne et le poids des ressources américaines sont souvent présentées comme limitant l’indépendance du régime. Selon cet argument, l’usage de la loi du consensus rendrait difficile le développement de positions alternatives. De plus, les routines administratives, telles la circulation des résolutions en amont des réunions entre délégations et le secrétariat de la CND favoriseraient la constitution de jeux de réseaux et d’amitiés qui tendraient à se répéter lors des négociations officielles. Enfin la surreprésentation de bureaucrates des ministères des affaires étrangères et des délégations permanentes contribuerait à la stagnation d’un dialogue qui nécessiterait davantage d’ouverture (d’esprit) que de diplomatie.

De l’affirmation de positions dissidentes à l’effritement du consensus

Finalement, la question de la gestion des drogues n’est plus seulement une question de la gestion normative d’un phénomène illicite mais bien plutôt aussi une question de catégorisation problématique et de coopération contrainte. Si le système de contrôle en place perdure, ce n’est pas seulement le fait du poids des routines et arrangements organisationnels en vigueur. Le poids des effets de contrainte politique est aussi à prendre en compte. Les entretiens avec des anciens responsables européens en charge de la question des stupéfiants révèlent la difficulté d’adopter des positions dissidentes sinon de proposer des mesures alternatives au sein des fora spécialisés. Parmi ces contraintes, l’importance du symbolisme rhétorique du régime en vigueur est à souligner: contrôler l’illicite permet à l’Etat de  se montrer « ferme et actif contre des criminels sans scrupules ». Du point de vue de la politique intérieure, la question des drogues nous l’avons vu, n’est pas une priorité électorale tandis qu’au sein des arènes internationales, l’équilibre des pouvoirs en faveur des Etats-Unis a pu décourager le free-riding d’autant plus que toute mise en place de proposition alternative relève de l’inconnu et constitue encore une véritable bataille idéologique voire éthique. Le jeu des statistiques produites presque exclusivement par l’ONUDC et les Etats Unis compromet d’autant plus la reconnaissance d’un possible échec sinon d’une efficacité relative des politiques en vigueur puisque les indicateurs choisis du nombre d’usagers, de saisies ou encore d’arrestations tendent à masquer la diversité des coûts et réalités liés au problème des drogues.

Cependant, la mobilisation concurrentielle plus affirmée d’acteurs hétérogènes défendant une lecture différenciée et circonstanciée du phénomène drogue est de plus en plus patente, notamment depuis 2008. Des acteurs « indisciplinés » existaient déjà sur la scène internationale. La Bolivie, un des principaux pays producteurs de coca, incarne d’une certaine manière cette dissidence en prônant la reconnaissance des usages traditionnels et culturels de la coca et de ce fait refuse les Conventions et classifications en vigueur. En mars 2009, lors de la 52ème Session plénière de la CND, le président Morales ira jusqu’à mâcher une feuille de coca devant les ministres des 53 pays membres de la Commission pour appuyer sa demande de retrait et faire entendre la distinction entre coca et cocaïne. En mars 2013 , au terme d’un processus de négociations long et tortueux, Evo Morales, toujours unique chef d’Etat présent à la Commission, remercia finalement les 169 pays qui ne se sont pas opposés à sa réintégration à la Convention de 1961 avec une réservation permettant l’utilisation de la feuille de coca dans le pays, tout en proposant d’aller plus loin en retirant la coca de la Convention. Il mit surtout en avant le modèle bolivien de lutte contre la drogue reposant sur une réduction consensuelle de la coca par le biais du contrôle social, d’un système de surveillance des zones de culture désignées et du développement économique (et non plus seulement alternatif)[9]. Le Portugal, l’Espagne, ou encore les Pays Bas constituent d’autres exemples de dissidence sinon de preuve d’une interprétation plus libérale et flexible des Conventions en vigueur: leurs modèles de décriminalisation des usagers de certaines drogues dites douces, de prévention et de tolérance au cannabis et ses dérivés sont devenus des références d’interprétation plus flexible des conventions.

Par ailleurs, les acteurs investissant l’espace de négociation et de gestion des drogues se diversifient. De nouveaux « entrepreneurs moraux transnationaux » se mobilisent à partir des années 2000 pour dénoncer les abus des politiques de lutte et défendre la nécessité d’une refonte cognitive du problème des drogues. Par exemple, l’initiative non gouvernementale Count the Costs dresse la liste des principaux coûts de la politique sécuritaire de lutte et s’indigne du gaspillage des ressources publiques investies dans des politiques de maintien de l’ordre inefficaces. Des ONG et comités d’experts tels la Drug Policy Alliance, l’International Drug Policy Consortium, Transform  ou le Transnational Institute interrogent la crédibilité des politiques en vigueur tout en prônant pour certains des arguments plus libéraux de décriminalisation et de légalisation. Plus loin, les médias investissent la question que ce soit sous le format d’actualités, de documentaires, de séries télévisées telles The Wire ou Escobar, ou de blogs tels Reality-Based Community ou stopthedrugwar. Ainsi, de plus en plus les acteurs en lice se polarisent, revendiquant de façon concurrentielle des modes de traitement différenciés de la question des drogues selon les compétences étatiques, le scripte social et les acceptations culturelles en vigueur dans un contexte donné. Les coûts liés aux drogues et à leur acceptation étant différenciés, le consensus autour d’un cadrage unique des drogues se montre de plus en plus compromis tandis que le « problème » se décloisonne et devient phénomène de société médiatisé et expliqué au grand public. Le problème mondial des drogues n’est plus seulement une priorité interne exportée au niveau international, il est un problème social, politique et économique transnational, une violence quotidienne et meurtrière pour nombre de populations, un enfer presque pour les décideurs politiques semble-t-il embarrassés sinon confus devant leur relatif échec de cloisonner les paradis artificiels dans l’interdit.

Vers la construction d’un paradigme alternatif ?

Face à l’expansion du narcotrafic et donc à l’apparent échec des politiques en vigueur mais également des conséquences « inattendues » des stratégies appliquées, des voix appelant à un « débat franc et ouvert » retentissent dans les fora internationaux, notamment depuis le continent latin. Terre dorée du narcotrafic, et terrain privilégié de la guerre contre la drogue, l’Amérique Latine incarne d’une certaine manière les maux et frustrations en tout genre liés au trafic de drogue et à la lutte engagée jusqu’alors. L’économie politique du continent s’est vue bouleversée du fait de l’infiltration des institutions étatiques, la violence des disputes territoriales des cartels et le creusement des inégalités des populations jeunes et paysannes. Ce positionnement particulier du continent à la fois dans l’économie du trafic et de la lutte, a nourri le développement de discours mais aussi de mesures politiques de plus en plus critiques vis-à-vis des politiques répressives. Si aux niveaux nationaux, plusieurs mesures législatives ont déjà été prises dans le sens d’une politique de régulation et de décriminalisation de la consommation de drogue[10],  de récentes mobilisations esquissent une prise de position apparemment plus ferme et déterminée au changement.

Une première initiative au départ peu remarquée par les décideurs politiques, entend « briser le tabou » en osant revendiquer une pensée nouvelle de la gestion des drogues. Les anciens présidents de Colombie, Cesar Gaviria, du Mexique, Ernesto Zedillo, et du Brésil, Fernando Henrique Cardoso créent une commission se voulant indépendante, la Comisión Latinoamericana sobre Drogas y Democracia, rassemblant 18 anciennes personnalités politiques de la région dans le but « d’évaluer l’efficacité et l’impact des politiques des drogues et de contribuer à l’élaboration de politiques plus efficaces, sures et humaines ». Cette Commission constate et dénonce publiquement dans un rapport sans précédent en février 2009, « l’échec » relatif d’une politique de confrontation. Voulant « faire entendre la voix de l’Amérique Latine»[11], elle préconise de traiter le problème des drogues davantage comme un problème de santé publique, et exige un débat fondé sur des réalités « scientifiques » et non plus sur des représentations moralisatrices des responsabilités de l’Etat dans ce domaine. Il s’agit de réinscrire le problème des drogues dans une nouvelle économie idéologique, celle de la préservation de la « démocratie » et du « développement »  plus que de « l’ordre ». Une commission plus large, la Commission mondiale pour la politique des drogues relayera ces conclusions au Secrétaire Général de l’ONU en juin 2011, appelant un « débat franc et ouvert » pour une refonte du paradigme de la guerre contre la drogue, déclaré une nouvelle fois « un échec »[12].

Or, comme nos entretiens le laissent à penser, l’influence de cette initiative n’a été conclue qu’a posteriori d’une mobilisation quasi inattendue à certains égards, d’Etats latino-américains jusqu’alors engagés dans la guerre contre la drogue. Ces mobilisations se voient rapidement soutenues par des acteurs de la société civile qui saisissent l’opportunité de sortir des marges des arènes de prise de décision. Dès mars 2012, le Président du Guatemala, Otto Perez Molina, fait figure de promoteur de l’alternative. Lors d’un sommet régional sur « les Nouvelles routes contre le trafic de drogue », il déclare que toutes les options dont la légalisation sont envisageables pour répondre à l’échec des politiques en vigueur. Il s’entoure d’experts de la société civile afin de formuler une nouvelle « feuille de route »[13]. La prise de position d’intensifie et s’officialise dès le mois suivant au Sixième Sommet des Amériques de Cartagena consacré à la «prospérité du continent ».  Les acteurs centraux de l’échiquier des drogues ont créé la surprise en plaidant pour un renouvellement du dialogue et de la coopération. Les Présidents Santos de Colombie et même Calderon puis Peña Nieto du Mexique, plus proche allié des Etats-Unis dans la Guerre, ont rejoint le Guatemala sur la nécessité d’une discussion sur toutes les alternatives possibles[14]. Tous rappellent les effets profonds du narcotrafic sur la stabilité sociale, économique et institutionnelle de leurs Etats et défendent l’idée d’une discussion « rigoureuse » en vue de forger des réponses « plus efficaces, humaines et transparentes » aux problèmes des drogues. Si aucun compromis n’a été trouvé, le Sommet charge la Commission interaméricaine de contrôle de l’abus des drogues (CICAD) de l’Organisation des Etats Américains, de préparer pour avril 2013 (soit un an seulement avant la date d’évaluation de 2014) un rapport analytique et prospectiviste pour évaluer les résultats des politiques en vigueur dans la région et explorer des voies nouvelles. Cet appel sera renouvelé et semble-t-il décloisonné de son carcan régional, devant la 67ème session régulière de l’Assemblée Générale des Nations Unies ouverte à New York le 18 septembre 2012, faisant écho au débat thématique extraordinaire de l’Assemblée Générale sur « Drogue et le Crime comme des menaces pour le Développement » de juin. Plus récemment encore, lors de l’Examen de Haut Niveau de la Déclaration politique de 2008 de la 57ème Session régulière de la Commission des Stupéfiants à Vienne,  l’Equateur , jusque là silencieux malgré sa position de pays de transit de plus en plus marqué, se prononça en faveur d’une politique centrée sur l’humain et d’une réadaptation des conventions en fonction des réalités contemporaines.

Epuisés par des politiques sécuritaires qui n’ont pas abouti aux résultats espérés, l’heure semble être à l’interpellation internationale en faveur d’une alternative – appel dont certaines organisations de la société civile militant pour des approches alternatives, se font d’une part le relais, d’autre part un soutien en comprenant cette mobilisation étatique comme redoublant et confortant leur propre prise de position.. Au cœur de ces différents discours, plusieurs leitmotivs : reconnaitre l’échec des politiques sécuritaires et du manque d’adaptabilité des Conventions vieilles de plus de 50 ans ; orienter les politiques des stupéfiants en plaçant la focale non plus sur les substances mais sur l’humain ; comprendre que le problème des drogues est aussi ( et pour certains états surtout) un problème de santé publique, de droits de l’homme et de développement et ainsi mettre l’accent sur des solutions innovantes, préventives et adaptées aux réalités du pays concerné ; enfin, organiser la prochaine Session Extra-ordinaire de l’Assemblée Générale des Nations Unies (UNGASS) prévue en 2016 de façon ouverte, franche et cohérente en impliquant toutes organisations pertinentes notamment les agences spécialisées des Nations Unies hors ONUDC, avec la volonté de décloisonner les discussions préparatoires de Vienne pour l’amener à New York. Ces prises de positions vont dans certains cas au-delà de discours interpellant la « communauté internationale ». Plusieurs cas de mesures législatives ont déjà été prises dans le sens d’une politique de régulation et de décriminalisation de la consommation de certaines substances psychotropes[15] que l’Uruguay a de façon inédite poussé à son paroxysme. En révision de la loi 14.294/1974, l’Uruguay est devenu le 10 décembre 2013  le premier pays à avoir adopté une loi  de régulation du marché de la marijuana (production et vente du cannabis sont désormais sous l’autorité de l’Etat). De même, depuis le 1er janvier 2014, les Etats américains du Colorado et de Washington ont légalisé le commerce du cannabis.[16]

L’amorce d’une dynamique de mobilisation exigeant une révision, du moins une remise en cause du référentiel pilotant les politiques internationales en matière de drogue donne à voir un décalage de plus en plus patent entre les modes de régulation du problème identifié comme tel et les manifestations sociales de son amplification ainsi que la réalité des coûts de sa gestion. Il semblerait que pour les Etats mobilisés fortement gangrénés par les effets du narcotrafic (Colombie, Mexique, Bolivie, Guatemala, Equateur, Uruguay en particulier ici), le coût de maintenir leurs actions dans le cadre référentiel du contrôle des drogues dominant soit de plus en plus élevé et supposerait une mobilisation des ressources de plus en plus importante sans que pour autant la validité de cette position, naguère évidente, soit aujourd’hui justifiée par des résultats probants. L’hypothèse d’une dynamique de « bloc en formation » au niveau régional semble possible a priori par l’observation de la mobilisation de ressources spécifiques (notamment la demande de rapport à la CICAD), le repositionnement d’acteurs clés en faveur d’une alternative et l’investissement d’une plateforme organisationnelle régionale d’abord (une commission indépendante, puis le Sommet des Amériques), puis onusienne. Nous serions ainsi tentés de comprendre ces mobilisations localisées comme les premières pierres d’une « construction sociale stratégique » d’un référentiel alternatif au problème et à la gestion des drogues. L’utilisation d’un langage dramatique dénonçant l’ « échec » du paradigme sécuritaire, le recadrage (framing) du problème des drogues dans un système d’interprétation privilégiant l’angle sanitaire et développementaliste, enfin la création de structures indépendantes (la Commission latino-américaine) mais également l’investissement de plateformes internationales déjà existantes qui n’ont pas nécessairement l’objet « drogue » à leur agenda (le Sommet des Amériques, l’Assemblée Générale) sont autant de composants fondamentaux concourant à « l’émergence d’une norme » (Finnemore & Sikkink, 1998 : p.896-902). L’enjeu pour nous de ce repositionnement serait l’enclenchement d’un processus complexe et long de construction sociale stratégique d’une coalition d’acteurs plus ou moins homogène, en vue de s’octroyer les ressources et la marge de manœuvre nécessaires à la promotion d’une norme autre dont ils se veulent les « entrepreneurs » propres. Nous nous situerions donc au stade premier défini par Finnemore et Sikking du « cycle de vie » d’une norme alternative en matière de politique des drogues (life cycle of norms) engagé par une coalition en construction (coalition-building). Dans le prolongement de cette hypothèse, il s’agirait de négocier « l’institutionnalisation » (March et Olsen, 1998 : 948-949) d’un débat global sur la question des drogues et de leur gestion avant de construire une norme à proprement dite autour de laquelle se rallieraient de nouveaux entrepreneurs en vue d’engager éventuellement un « processus d’acceptation » de la norme – deuxième stade du cycle.

Si les développements récents semblent nous conforter dans notre hypothèse, plusieurs observations nous poussent cependant à retenir encore nos conclusions. En effet, la publication du rapport analytique de la CICAD sur le « problème des drogues aux Amériques » et des scenarii en découlant donne seulement de nouveaux outils de réflexion et non pas encore une ligne directrice d’action alternative. La Déclaration d’Antigua “Pour une politique intégrale face au problème mondial des drogues dans les Amériques” adoptée à la quatrième séance plénière de l’Assemblée Générale de l’OEA le 6 juin dernier inscrit « la réflexion sur de nouvelles approches» à l’ordre d’un nouvel agenda régional. Les parties prenantes déclarent encourager officiellement cette fois-ci « la tenue d’un débat large et ouvert sur le problème mondial des drogues pour que tous les secteurs de la société y participent » et prévoient un « processus de consultations » dont les conclusions nourriront le façonnement « d’une approche intégrale, renforcée, équilibrée et multidisciplinaire »[17]. Si les modalités de ce processus devant prendre fin en 2014 ne sont pas fixées (une note précise que 2015 pourrait être choisie pour ne pas être en conflit avec le calendrier viennois), la mise en place d’un agenda et calendrier régionaux concurrents traduit bien l’effritement du consensus viennois du moins donne à voir l’amorce d’une tentative politique de recadrage cognitif et de réinvestissement stratégique du problème mondial des drogues par d’autre fora.

Si les voix dissonantes semblent s’harmoniser sur un air de changement, les acteurs investissant ce registre ne paraissent pas être encore parvenus à un niveau de confluence d’intérêt suffisant pour permettre la formation d’une coalition à même de redéfinir la donne. Nos séries d’entretiens auprès de représentants d’Etats latino-américains suggèrent d’une part qu’il n’y a pas encore d’accord sur les modalités du débat, qu’il y a encore des « doutes » sur la manière d’appréhender la question sans compromettre ses engagements internationaux et ses relations d’amitié ; d’autre part, il ne semble pas non plus avoir de véritable entrepreneur capable d’engager une coalition vers le changement. Comme plusieurs entretiens tendent à le souligner,  les prises de positions les plus vocales sont le fait de « petits états » dont la capacité de rivaliser en terme de domination et de puissance reste limitée, tandis que la marge de manœuvre des autres se comprends dans une dynamique de dépendance financière sinon de contraintes diplomatiques notamment vis-à-vis des Etats-Unis.. De plus, l’hétérogénéité des mobilisations et des discours se réclamant de l’alternative rend difficile la définition d’arguments clairs et précis sur ce que pourraient être ces nouvelles politiques. Décriminalisation, légalisations, révision des conventions sont autant de point de divergence et de confusion entre les parties prenantes. Par ailleurs, la persistance des effets de structures et de perceptions demeure forte notamment au sein de la CND[18] et auprès des fondateurs de la lutte contre la drogue. Par exemple la difficile négociation de l’ouverture du dialogue à  « tous les pays membres et observateurs de l’ONU » pour prendre part à la discussion de 2016 devant se tenir à New York et non plus à Vienne[19] souligne aussi l’enracinement des logiques organisationnelles dominantes jusqu’alors. Plusieurs entretiens auprès de délégués américains révèlent plus loin que si les Etats-Unis se disent « ouverts au dialogue » et « comprennent la frustration » de leurs « amis » latino-américains, ils sont forcés de reconnaitre que le problème des drogues aux Amériques est aussi un problème de « faiblesse institutionnelle et structurelle ». Certains délégués nationaux tendent par ailleurs à réduire ce débat à une prise de position pour ou contre la régulation/légalisation sans que ces termes soient bien définis. Dans cette logique, l’argument selon lequel ces propositions ne gagneront pas de soutien populaire dans des pays exempts des violences liées aux trafics est présenté comme limite intrinsèque de cette mobilisation. En outre, on oppose à ces revendications un éléments compris comme preuve d’un système flexible et équilibré : la  conjugaison d’une mise en œuvre de modèles plus libéraux notamment en Europe (Pays-Bas, Portugal, Espagne), de dispositifs présentés comme alternatifs comme les drug courts[20] notamment aux Etats-Unis, au Canada ou en Australie, et d’une rhétorique internationale décrivant un système au service de « patients » et non plus seulement en lutte contre des « criminels ».

  Ainsi, ces récents développements ne peuvent pas nous laisser encore conclure à une structuration stratégique et coordonnée de « l’alternative ». Si nous avions pu faire l’hypothèse d’un bloc en formation, il convient de nuancer ce propos en soulignant que la «  voix » latino-américaine en faveur d’un débat ouvert et d’un changement de norme n’est pas encore totalement accordée. Nous observons alors plutôt l’esquisse d’un processus d’institutionnalisation non pas du changement mais de la possibilité du changement autour d’un « débat » dont on discute encore la forme avant de l’engager sur le fond, et dont on interprète la teneur, la forme ou encore les risques et chances de réussite selon sa position stratégique et idéologique sur la partition politique de la gestion des stupéfiants. L’absence d’une confluence d’intérêts forte conjuguée à la polarisation visible et audible d’acteurs de plus en plus hétérogènes autour de la nécessité d’un débat, pousse à conclure plutôt à un processus de repositionnement stratégique graduel et non homogène d’Etats, partageant les coûts et frustrations d’une politique internationale déséquilibrée sans pour autant partager la certitude des bénéfices sinon des modalités d’un changement – états autour desquels gravitent des communautés épistémiques composées essentiellement d’organisations de la société civile appuyant voire dans certains cas aidant à la mobilisation de telle ou telle position. Le réinvestissement politique de la question de la gestion des drogues au sein de forums concurrents régionaux ou au contraire plus ouverts à New York, atteste à la fois d’une certaine volonté affichée de décentraliser l’espace de la décision politique en matière de drogue et d’un certain jeu politique aussi visant à concurrencer Washington et Vienne. Qu’il s’agisse de réveiller les vieux démons des rapports entre les Etats-Unis et l’Amérique Latine, ou de souligner la volonté politique de certains Etats à s’afficher comme des puissances autonomes capables de décisions souveraines, il semble manifeste que la mobilisation calculée ou non des Etats latins réponds aussi à des logiques de concurrence politique. Il s’agit aussi bien de dénoncer les dysfonctionnements d’une approche déséquilibrée, de chercher des solutions plus adaptées aux sociétés touchées et aux interprétations différenciées de l’illicite, que de pointer du doigt les paradoxes tantôt d’organes internationaux ayant oublié, selon certains représentants, qu’ils « étaient  les employés des états et non leur chef », tantôt d’une puissance américaine devant se justifier des prises de décision autonomes de ses Etats fédérés. La question de gestion des drogues n’est plus seulement une question de gestion de l’illicite et de ces paradis artificiels, mais également une remise en question de la possibilité de circonscrire de façon globale un phénomène complexe dont la gestion dépend aussi de l’adéquation d’une approche intégrée, différenciée et accordée aux scriptes et réalités sociales, économiques et institutionnelles d’un contexte donné.

***

A mesure qu’elle semble exiger un dépassement du « surveiller et punir » des comportements déviants vers des espaces artificiels maintenus de l’autre côté de la morale publique, de la conscience et surtout de la loi, la question de la gestion du problème des drogues s’est avérée regorger d’enjeux profonds et d’interrogations plus complexes. Ce bref tableau synthétique des dynamiques à l’œuvre dans l’émergence d’un problème des drogues et de leur gestion donne à voir finalement un processus de complexification de l’illicite et de remise en question des capacités publiques à le gérer. Les récentes mobilisations d’acteurs frustrés et englués dans un système organisationnel opaque et une réalité sociale coûteuse, soulignent alors le besoin d’une approche autre, décloisonnée, face à un phénomène catégorisé. Le réinvestissement politique contemporain du problème des drogues soulève finalement de nouvelles pistes de réflexion pour aborder le problème de la gestion de l’illicite, allant au-delà de la volonté et de la capacité publiques à circonscrire dans le giron de la loi (parfois littéralement selon les arguments en faveur d’une légalisation) le « goût de l’infini ». Elle interroge plus loin cette nécessité presque permanente de revenir à l’humain et à sa liberté individuelle et de tenter de comprendre jusqu’où « les vices de l’homme, si pleins d’horreur qu’on les suppose, contiennent la preuve (…) de son goût de l’infini (…) qui se trompe souvent de route »[21].

Déborah ALIMI

Déborah ALIMI (deborah.alimi@malix.univ-paris1.fr) est doctorante à l’Ecole doctorale de science politique de l’Université Paris 1 Panthéon Sorbonne et membre du Centre européen de sociologie et de science politique (CESSP). Cet article s’appuie sur une recherche doctorale en cours sous la direction de Mr. Jean-Louis Briquet, consacrée aux évolutions contemporaines des modalités de gestion internationale des stupéfiants.

Bibliographie

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[1] En particulier, MACCOUN & REUTER, Drug war heresies: Learning from other vices, times, and places. Cambridge University Press, 2001; JELSMA, The development of international drug control: lesson learned and strategic challenges, TNI, January 2011; BEWLEY-TAYLOR, JELSMA, The Limits of Latitude, IDPC/TNI, March 2012; Count the Costs: The Alternative World Drug Report, Count the Costs, June 2012.

[2]ANDREAS, NADELMANN, Policing the Globe: Criminalization and Crime Control in International Relations, Oxford University Press, 2006, p.22. (retranscription libre de l’anglais).

[3] Communiqué de presse, Nations Unies, AG/766, 8 juin 1998, « Les concepts de responsabilité partagée et d’action concertée devraient guider les efforts de lutte contre la drogue »

[4] Ensemble de mesures publiques visant à prévenir et éliminer la culture illégale de plantes psychotropes et narcotiques, par la mise en place de culture dites alternatives de plants fruitiers ou céréaliers.

[5] En particulier, The 2009 Commission on Narcotic Drugs and its High Level Segment–Report of Proceedings, IDPC Briefing Paper, IDPC, April 2009 et The Political Declaration: A missed Opportunity, IDPC, 2009.

[6] Déclaration de M. Antonio Maria Costa, Secrétaire général adjoint de l’Organisation des Nations Unies et Directeur exécutif de l’Office des Nations Unies contre la drogue et le crime, à l’ouverture du débat de haut niveau de la Commission des stupéfiants à sa cinquante-deuxième, Vienne, 11 mars 2009 et Rapport de ce dernier, “Making drug control ‘fit for purpose’: Building on the UNGASS decade”, 7 mars 2008 (E/CN.7/2008/CRP.17)

[7]The Political Declaration: A missed Opportunity, IDPC, 2009.

[8] Sur ce thème, voir notamment FAZEY, “The Commission on Narcotic Drugs and the UN International Drug Control Program : politics, policies and prospect for change » in International Journal of Drug Policy, Vol. 14, N. 2, 2003, p. 155-169; JELSMA,“Drugs in the UN system: the unwritten history of the 1998 United Nations General Assembly Special Session on drugs, International Journal of Drug Policy, Vol. 14, N. 2, 2003, p.181-195; BEWLEY-TAYLOR, FAZEY, The Mechanics and Dynamics of the UN System for International Drug Control, March 2003; TRACE, Lessons Learnt and Options of the Future, Global Commission on Drug Policy, February 2011.

[9] Sur les différents modèles andins dont le modèle bolivien, voir en particulier, THOUMI, Illegal drugs, Economy and Society in the Andes, Woodrow Wilson Center Press, 2003 et TOKATLIAN, La guerra contra las drogas, hacia un cambio de paradigma, Libros del zorzal, 2009.

[10] Quelques exemples : en Equateur, une réforme du Code Pénal (juin 2012) prévoit l’augmentation des doses légales de consommation de stupéfiants en vue de décriminaliser les consommateurs. Au Brésil, la possession de drogue pour consommation personnelle est également légale depuis 2006 (loi 11.343/2006). Une proposition de décriminalisation de la culture de plantes psychotropes pour usages personnels est actuellement en cours. En Colombie, le Congrès a entrepris en avril 2012 un débat dans le même sens. Enfin en Uruguay, la Chambre des Représentants a adopté le 31 juillet 2013 une nouvelle politique pilote de régulation la production, vente et distribution de marijuana, actuellement débattue au Senat en révision de la loi 14.294/1974.

[11] Objectifs affichés par les membres de la Commission : http://www.drogasedemocracia.org/English/Objetivo.asp

[12] War on Drugs, The Global Commission on Drug Policy. 2011. pp. 24: “The global war on drugs has failed, with devastating consequences for individuals and societies around the world. Fifty years after the initiation of the UN Single Convention on Narcotic Drugs, and years after President Nixon launched the US government’s war on drugs, fundamental reforms in national and global drug control policies are urgently needed.”

[13] FEILDING, GIACOMELLO, Path for Reform, Proposed Options for Alternative Drug Policies in Guatemala, Beckley Foundation, 2013

[14] Mr Baldwin Spencer-président d’Antigua et Barbuda, Mme Laura Chinchilla- présidente du Costa Rica, Mr. Fernando Lugo président du Paraguay, Mr. Ollanta Humala Tass président du Pérou, et Mr. José Alberto Mujica, président de l’Uruguay réitèrent cette nécessité dans leurs déclarations lors du Sommet.

[15] Quelques exemples : en Equateur, une réforme du Code Pénal (juin 2012) prévoit l’augmentation des doses légales de consommation de stupéfiant en vue de décriminaliser les consommateurs. Au Brésil, la possession de drogue pour consommation personnelle est également légale depuis 2006 (loi 11.343/2006). Une proposition de décriminalisation de la culture de plantes psychotropes pour usages personnels est actuellement en cours. En Colombie, le Congrès a entrepris en avril 2012 un débat dans le même sens. Au Brésil, la possession de drogue pour consommation personnelle est également légale depuis 2006 (loi 11.343/2006).

[16] 17 autres états américains ont formulé des propositions de lois visant une régulation sinon une tolérance accrue au marché du cannabisqui seront soumise au vote dans les deux ou trois prochaines années. Ces initiatives ne doivent toutefois pas être considérées comme un changement de politique au niveau de l’Etat fédéral des Etats-Unis.

[17] Déclaration d’Antigua “Pour une politique intégrale face au problème mondial des drogues dans les Amériques” Quatrième séance plénière de l’Assemblée Générale de l’OEA, 6 juin 2013, pt. 2, 7, 20 (AG/DEC.73 (XLIII-O/13)

[18] Une récente mission d’observation  ainsi qu’une série d’entretien auprès de délégués lors de la 56eme Session de la CND  révèle que l’espace de la CND comme espace de coopération internationale est appréhendé par la plupart des délégations comme un espace politique dans lequel il faut rendre compte de ses engagements internationaux. Il n’est donc pas un lieu de débat mais reste un forum technique au mandat spécifique.

[19]Lors de la dernière session de la CND en mars 2014, la résolution consacrée à l’organisation de 2016 a été négociée à travers une série de réunions dites informelles entre états intéressé plus de trois jours durant – la version négociée est arrivé en Comité Plénier décidant de l’adoption de la résolution qu’en fin d’après midi le dernier jour des réunions.

[20] Les drugs courts sont des programmes combinant supervision juridique et services de traitement applicables aux personnes non violentes en infraction pour possession et/ou consommation de stupéfiants et présentant une conduite addictive. Ces mécanismes sont notamment critiqués sur le plan du respect des choix et volontés individuels.

[21] Baudelaire, C, « Le poème du Haschisch », in  Les Paradis Artificiels, Gallimard, Livre de poche classique, 1964, p. 101.

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